Determinazione n. 4 del 26
luglio 2006
Sicurezza
nei cantieri temporanei o mobili relativamente agli appalti di
lavori pubblici. D.P.R. 222/2003.
Art. 131 d.lgs. n. 163 del 12.4.2006.
IL
CONSIGLIO
Premessa
Da parte di stazioni appaltanti ed associazioni di categoria sono
stati chiesti chiarimenti in ordine all’applicazione del DPR
222/2003. Diversi dubbi interpretativi sono stati evidenziati
soprattutto in riferimento all’art. 7 di detto DPR 222, riguardante
la stima dei costi della sicurezza.
I quesiti sono stati posti in particolare su:
-
l’attualità del metodo di calcolo dei costi della
sicurezza già proposto dall’Autorità nella determinazione n. 2/2001;
-
l’ascrivibilità del costo delle opere provvisionali (e
in particolare dei ponteggi) ai costi della sicurezza.
Alla luce del mutato quadro normativo, della rilevanza degli
argomenti relativi alla sicurezza dei lavoratori nei cantieri,
l’Autorità ha ravvisato l’esigenza di un nuovo pronunciamento sulla
materia, già oggetto di numerose determinazioni (determinazioni nn.
12/99, 37/2000, 2/2001, 11/2001, 2/2003).
Allo scopo di pervenire ad una interpretazione condivisa sui temi
sollevati nei quesiti e sulle altre problematiche derivanti
dall’entrata in vigore del D.P.R. 222/2003, il Consiglio
dell’Autorità ha deciso di procedere a una audizione delle
rappresentanze delle categorie e degli organi istituzionali
interessati alla tematica.
All’audizione, tenutasi nei giorni 22 e 23 marzo 2006, hanno preso
parte i rappresentanti delle seguenti amministrazioni ed
associazioni: i Ministeri della Salute, del Lavoro e delle Politiche
Sociali, delle Infrastrutture e Trasporti, la Commissione Salute
delle Regioni e Province Autonome, i Consigli Nazionali degli
Architetti, degli Ingegneri, dei Geometri e dei Periti edili e
industriali, l’ANCE, le associazioni sindacali FENEAL-UIL,
FILCA-CISL, FILLEA-CGIL.
In sede di audizione, i soggetti cointeressati hanno espresso il
proprio avviso sulle questioni in argomento, anche attraverso la
produzione di memorie scritte; tra gli altri, il rappresentante
della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome ha
presentato un documento contenente le “Linee guida per
l’applicazione del D.P.R. 222/2003” redatte di concerto dal
“Coordinamento Tecnico delle Regioni e delle Province Autonome della
Prevenzione nei Luoghi di Lavoro” della Commissione Salute e dal
Gruppo di lavoro “Sicurezza Appalti Pubblici” di ITACA, organi di
coordinamento della suddetta Conferenza. Tale documento ha già avuto
ampia diffusione tramite le riviste specializzate ed è stato accolto
favorevolmente dagli operatori del settore.
Inquadramento normativo
Sulla sicurezza nei cantieri – materia al centro dell’attenzione
dell’opinione pubblica anche a seguito dei tragici incidenti che
frequentemente si ripetono - le disposizioni contenute nel D.P.R.
222/03 costituiscono l’attuazione della previsione dell’art. 31
comma 1 della legge 109/94 e s.m. e rappresentano lo snodo attuale
di una lunga evoluzione normativa, nella quale il concetto di costo
della sicurezza ha assunto diverse configurazioni e si è prestato a
molteplici interpretazioni.
Si è passati, infatti, da un regime in cui si ponevano a carico
dell’impresa le incombenze concernenti la sicurezza dei lavoratori
sul cantiere (v. l’art. 18 comma 8 della legge 55/90) al diverso
sistema, nel quale i costi della sicurezza sono stati esclusi dal
ribasso d’asta e gli stessi margini di sicurezza sono stati
ampliati, allo scopo di garantire in cantiere il massimo grado di
protezione possibile, in conformità ai principi fondamentali del
nostro ordinamento.
La sicurezza dei lavoratori è infatti materia di elevata rilevanza
sociale che trova fondamento nella Costituzione (art. 32 e art. 41,
comma 2) e nel diritto comunitario. Come significativo fattore di
garanzia del diritto alla salute, costituisce bene inderogabile a
rilevanza pubblicistica e in quanto tale sottratto alla
disponibilità di chiunque ne debba determinare i suoi contenuti in
applicazione delle disposizioni di legge e regolamenti.
Coerentemente a tali principi, la legge 415/98, modificativa della
109/94, per quanto riguarda i lavori pubblici, e il d.lgs. 528/99,
di modifica del d.lgs. 494/96, per tutte le tipologie di lavori,
hanno introdotto nella normativa nazionale la regola secondo cui, a
garanzia della sicurezza e della salute dei lavoratori impegnati nei
cantieri, il costo delle misure di sicurezza, degli apprestamenti,
dei dispositivi di protezione collettiva ed individuale, previsti
nei piani, deve essere determinato nel dettaglio, è sottratto alla
competizione del mercato e va riconosciuto integralmente agli
appaltatori, mediante esclusione dallo sconto o ribasso d’asta.
Pertanto, i costi della sicurezza, nel caso di lavori pubblici,
debbono essere preventivamente quantificati già nella fase
progettuale, evidenziati in modo distinto nei bandi di gara (cfr.
art. 31 della legge 109/94 e s.m.) ed esclusi dal ribasso, come
ricordato.
L’art. 12 del d.lgs. 494/96 e l’art. 41 del D.P.R. 554/99 hanno
indicato la stima dei costi della sicurezza come uno degli elementi
essenziali del piano di sicurezza e coordinamento (PSC), che, come è
noto, è di competenza del coordinatore della progettazione nominato
dalla S.A. e fa parte dei documenti contrattuali.
Anche il piano operativo di sicurezza (POS) ovvero il piano
sostitutivo (PSS), nei casi in cui è richiesto, fanno parte dei
documenti contrattuali. In assenza dei piani di sicurezza previsti
dalla norma i contratti di appalto o concessione sono nulli.
La definizione dei costi della sicurezza previsti nei piani, quindi,
in base alle norme citate e alla luce dell’art. 31 comma 2 della
legge 109/94, ha valenza contrattuale.
Occorre inoltre evidenziare che l’art. 31 prevede che vadano
“evidenziati nei bandi di gara” per l’esclusione dal ribasso anche i
costi derivanti dal POS e dal PSS, nonostante tali documenti vengano
redatti dopo l’aggiudicazione a cura dell’impresa aggiudicataria.
I contenuti di detto art. 31 della legge 109/94 sono stati
riprodotti integralmente nell’art. 131 del nuovo Codice dei
contratti pubblici approvato con il d.lgs. n. 163 del 12/04/2006 (in
vigore dal 1° luglio 2006), che, in parte qua, ha sostituito
l’art. 31.
Tuttavia il comma 1 dell’art. 131 prevede, come sostanziale
diversità rispetto all’art. 31, l’autorizzazione al Governo di
introdurre le modifiche “… necessarie al testo del D.P.R. 222/2003.”
Sulla base delle norme sopra richiamate, sono state elaborate in
ambito tecnico e giuridico interpretazioni non univoche su cosa
debba intendersi nello specifico per “costo della sicurezza” e,
soprattutto, sui relativi criteri di computo.
La riflessione a riguardo, in ogni modo, non poteva né può
prescindere da alcune disposizioni della normativa dei lavori
pubblici.
In primis, l’art. 34 del D.P.R. 554/99, in base al quale la
composizione del prezzo unitario di ogni lavorazione comprende una
aliquota “percentuale per le spese relative alla sicurezza” (comma
2, lett. b).
Anche nella redazione dei prezziari ufficiali tradizionalmente la
spesa per eseguire in sicurezza ogni singola lavorazione è stata
inclusa nel prezzo unitario della lavorazione stessa.
L’art. 34 del Regolamento 554/99 andava letto in collegamento con
l’art. 5 del Capitolato generale sui ll.pp. di cui al D.M. n.
145/2000.
Quest’ultimo elenca le voci comprese nel prezzo dei lavori e perciò
a carico dell’appaltatore: tra queste sono riferibili in senso lato
alla sicurezza quelle di cui alle lettere “a”, “c” ed “i”
Dall’art. 5 discende(va) dunque che le spese per opere provvisionali
e per quant’altro sia direttamente strumentale all’esecuzione dei
lavori, così come quelle per l’impianto e la manutenzione del
cantiere e il suo adeguamento al D.lgs. 626/94, erano da
corrispondere all’appaltatore col prezzo contrattuale, mediante le
spese generali e, quindi, soggette a ribasso.
Le due norme succitate delineavano pertanto una distinzione: da un
lato, i costi imputabili alla sicurezza in senso stretto, inclusi
nei prezzi unitari delle varie lavorazioni, da evidenziare nei bandi
ed esclusi dal ribasso; dall’altro, altre voci di spesa riferibili
alla sicurezza (ponteggi, allestimento cantiere, etc.), che per il
nesso di strumentalità con l’esecuzione dei lavori, erano tuttavia
inclusi nelle spese generali e dunque assoggettati a ribasso d’asta
Un contributo su tali aspetti è stato offerto dall’Autorità con le
determinazioni nn. 37/2000 e 2/2001 con le quali è stato proposto un
metodo di calcolo dei costi della sicurezza applicabile sino
all’entrata in vigore del regolamento di cui all’art. 31 comma 1
della legge 109/94 e s.m. e dunque da intendersi come metodo
interlocutorio.
L’Autorità aveva indicato come le spese complessive della sicurezza
(Scs) derivino dalla somma dei costi “diretti” (SRPi) - relativi
alle misure e procedure di sicurezza obbligatoriamente previste per
ogni singola lavorazione e pertanto già valutati nella
determinazione dei prezzi unitari compresi nei relativi elenchi - e
dei costi "speciali" (SSS) - riferiti alle misure di sicurezza
relative allo specifico cantiere non comprese nei costi diretti di
cui sopra.
Per la stima dei costi diretti, l’Autorità aveva quindi previsto che
dai prezzi unitari relativi alle varie lavorazioni venisse
scorporata una quota afferente alla sicurezza, in una misura
percentuale variabile da determinarsi analiticamente.
Per il calcolo dei costi speciali, invece, il progettista della
sicurezza era tenuto ad effettuare un computo metrico estimativo.
Il metodo di calcolo dei costi della sicurezza nel DPR n. 222
del 3 luglio 2003
Il contesto normativo prima brevemente descritto è stato innovato ad
opera del citato DPR n. 222/2003 - riguardante i “contenuti minimi
dei piani di sicurezza nei cantieri temporanei e mobili” – con cui è
stato approvato il Regolamento di attuazione, in virtù della doppia
delega ex art. 31 comma 1, legge 109/94 ed ex art. 22 del d.lgs.
528/99.
Il suo ambito di applicazione comprende sia i lavori privati, sia i
lavori pubblici ed è volto a disciplinare i contenuti minimi
dei piani di sicurezza.
Esso dunque rappresenta un livello minimo inderogabile di
regolamentazione, applicabile a qualunque tipologia lavorativa,
dall’opera pubblica complessa al modesto intervento di manutenzione,
naturalmente sempre nel rispetto dei criteri della ragionevolezza e
della proporzionalità ed adeguatezza.
In particolare il tema della stima dei costi derivanti dai piani di
sicurezza è affrontato nell’art. 7 del regolamento in questione.
Questa norma contiene al comma 1 una elencazione dei costi che
“vanno stimati nei costi della sicurezza” nei casi in cui vige
l’obbligo di redigere il PSC ai sensi del D.lgs. 494/96.
Tale elenco comprende:
gli apprestamenti previsti nel PSC; le misure preventive e
protettive e i dispositivi di protezione individuale previsti nel
PSC per le sole lavorazioni interferenti; i mezzi e servizi di
protezione collettiva; le eventuali procedure “speciali” per la
sicurezza; i sovraccosti connessi al coordinamento temporale tra le
diverse fasi esecutive e le diverse imprese e all’uso comune di
apprestamenti, infrastrutture mezzi e servizi di protezione
collettiva, nonché gli impianti tecnici per la sicurezza del
cantiere (impianti di terra, antincendio, evacuazione fumi).
Si tratta di voci connesse tutte alla specificità del singolo
cantiere, e non alle modalità ordinarie di esecuzione dei lavori.
La formulazione della norma non consente interpretazioni che lascino
margini per integrare o ridurre detto elenco, in sede applicativa.
Esso deve quindi considerarsi tassativo.
Nel comma 3, inoltre, il predetto art. 7 stabilisce che “la stima
dovrà essere congrua, analitica per voci singole, a corpo o a
misura, riferita ad elenchi prezzi standard o specializzati, oppure
basata su prezziari o listini ufficiali vigenti nell'area
interessata, o sull'elenco prezzi delle misure di sicurezza del
committente; nel caso in cui un elenco prezzi non sia applicabile o
non disponibile, si farà riferimento ad analisi costi complete e
desunte da indagini di mercato”.
Non trova più spazio, quindi, la prassi - praticata in passato - di
stimare i costi della sicurezza mediante l’applicazione di
percentuali sull’importo complessivo dei lavori. E’ richiesto invece
al coordinatore per la progettazione l’impegno di calcolare i costi
della sicurezza mediante un accurato computo metrico estimativo
fondato sulle proprie scelte progettuali.
Il metodo di calcolo dei costi della sicurezza da escludere dal
ribasso si può ricavare dal D.P.R. 222 attraverso una lettura
esegetica delle disposizioni contenute nell’art. 7.
Sotto questo profilo l’interpretazione fornita dalla Conferenza
delle Regioni, assunta peraltro in conformità al parere dell’UOC
Unità Operativa di Coordinamento presso il Ministero delle
Infrastrutture e Trasporti, costituisce un valido contributo.
L’impostazione contenuta nel predetto documento (per brevità,
documento ITACA) è fondata sui seguenti assunti:
·
in base a una lettura combinata dell’art. 12 comma 1
del D.lgs. 494/96 e dell’art. 7 comma 1 del D.P.R. 222/03 non tutti
i costi della sicurezza devono essere stimati nel PSC, ma solo
quelli elencati nel citato art. 7;
·
in base all’art. 7 comma 4 dello stesso regolamento e
alle altre disposizioni succitate, sono esclusi dal ribasso in sede
di gara solo i costi della sicurezza preventivamente stimati nel
PSC;
·
a norma dell’art. 5 del D.M. 145/2000, rientrano tra
le spese generali una parte delle spese “di sicurezza” necessarie
all’assolvimento degli obblighi del D.lgs. 626/94, in particolare
quelle legate all’adeguamento del cantiere (vd. Parere UOC Ministero
Infrastrutture).
Partendo da tali assunti, il documento ITACA opera una distinzione
tra i costi della sicurezza a cui l’impresa è vincolata
contrattualmente in quanto previsti nel PSC per lo specifico
cantiere (per brevità, costi della sicurezza “contrattuali”) e costi
della sicurezza che il datore di lavoro è comunque obbligato a
sostenere a norma del Titolo IV del D.lgs. 626/94 per l’esecuzione
in sicurezza di ogni singola lavorazione compresa nell’appalto
(costi della sicurezza“ex lege”).
I costi della sicurezza “contrattuali” vanno riconosciuti
integralmente all’appaltatore, in quanto derivanti dall’ingerenza
del committente nelle scelte esecutive dell’impresa, che deve
conformarsi alle indicazioni del PSC.
Secondo il documento ITACA, quindi, il PSC in base al disposto
dell’art. 7 comma 1 deve comprendere soltanto le spese connesse al
coordinamento delle attività nel cantiere, alla gestione delle
interferenze o sovrapposizioni, nonché quelle degli apprestamenti,
dei servizi e delle procedure necessari per la sicurezza dello
specifico cantiere secondo le scelte di discrezionalità tecnica del
Coordinatore della sicurezza in fase di progettazione.
Non sono oggetto del PSC, in quanto costi della sicurezza ex lege,
quelli intrinsecamente connessi alle varie lavorazioni e compresi
nei relativi prezzi unitari, come le spese per i dispositivi di
protezione individuale (DPI), nonché i cosiddetti “costi generali”
per l’adeguamento dell’impresa al D.lgs. 626/94, ossia la
formazione, l’informazione, la sorveglianza sanitaria, etc..
E’ chiaro, altresì, che per la stima dei costi di sicurezza
contrattuali il progettista della sicurezza dovrà procedere mediante
computo metrico.
Il documento si sofferma anche sui costi derivanti dal Piano
Operativo di Sicurezza redatto dall’impresa. Come piano
complementare e di dettaglio del PSC, il POS non dà luogo a costi
aggiuntivi rispetto a quelli stimati nel PSC.
Essendo anche equiparato al documento di valutazione dei rischi
della singola impresa previsto dall’art. 4 del D.lgs. 626/94, esso
contiene le scelte relative a misure e a procedure di prevenzione
(DPI, formazione, sorveglianza sanitaria, etc.) i cui costi sono
indipendenti dal rapporto contrattuale e quindi non sono a carico
del committente.
L’interpretazione proposta dal documento ITACA appare per larga
parte aderente al nuovo quadro normativo, così come innovato dal
regolamento 222/03.
Difatti, nel nuovo assetto introdotto dal D.P.R. 222 vige l’obbligo
di evidenziare nel PSC e conseguentemente escludere dal ribasso di
gara soltanto i costi della sicurezza contrattuali.
Nell’elenco tassativo di cui all’art. 7 comma 1, infatti, non sono
comprese le voci riconducibili ai cd. costi ex lege, quali,
ad esempio, i DPI necessari all’esecuzione ordinaria delle varie
lavorazioni, la formazione dei lavoratori, ecc.
Lo stesso documento ITACA pone poi la questione se, in base al
disposto dell’art. 31 comma 2 della legge 109/94 (oggi art. 131 del
d.lgs. 163/2006), tutti i costi della sicurezza debbano
essere esclusi dal ribasso.
Il problema riguarda in particolare il POS, per il quale il comma 2
dell’art. 31 (riprodotto nell’art. 131) prevede che – al pari che
per il PSC e il PSS - “i relativi oneri vanno evidenziati nei
bandi di gara e non sono soggetti a ribasso d'asta”.
Tale norma viene interpretata nel senso che la Stazione appaltante
deve stimare ed evidenziare nel bando per l’esclusione dal ribasso
di gara unicamente i costi della sicurezza individuati nel PSC ossia
quelli contrattuali, mentre i restanti costi della sicurezza - ossia
quelli relativi alla tutela fisica dei lavoratori nell’esecuzione
delle singole lavorazioni e quelli relativi all’organizzazione
dell’impresa, connessi alla mera osservanza delle norme in materia
di sicurezza - che non sono compresi nell’elenco di cui all’art. 7
comma 1 del D.P.R. 222, dovrebbero anch’essi essere esclusi dal
ribasso.
Tuttavia secondo questa tesi non compete alla S.A. stimarne
analiticamente l’importo, ma solo “evidenziarli nei bandi di gara”.
Spetterebbe invece alle singole imprese concorrenti effettuarne la
stima analitica estrapolandoli dal costo delle singole lavorazioni
(con l’utilizzo dei prezziari specialistici per la sicurezza già
predisposti dalle Regioni) ed escluderli dal ribasso in sede
d’offerta.
Le stazioni appaltanti dovranno verificare la congruità delle
offerte delle imprese con riguardo ai costi di sicurezza evidenziati
da queste, per accertare che sia stata correttamente valutata la
quota relativa alla sicurezza e che non sia assoggettata al ribasso.
In riferimento a questi ultimi assunti, il rimedio proposto da ITACA
non trova piena copertura normativa e potrebbe tra l’altro
comportare un aggravio del procedimento di gara.
Quanto alla verifica della congruità, l’art 87 del Codice 163/06
espressamente prevede (comma 2 lett. e) che le giustificazioni
possono riguardare, tra l’altro, il rispetto delle norme in tema di
sicurezza e condizioni di lavoro.
Questa Autorità ritiene dunque che la verifica sulla circostanza che
il ribasso offerto lasci inalterata la sicurezza ex lege
potrà essere effettuata dalla stazione appaltante nei confronti
dell’offerta dell’aggiudicatario, ovvero nei confronti della
successiva offerta, nel caso in cui l’offerente primo classificato
non riuscisse a dimostrare la congruità del suo ribasso, e così via.
Tale metodo è inoltre applicabile anche nei casi in cui il
committente optasse per l’esclusione automatica delle offerte, ai
sensi dell’art. 122 comma 9 del Codice n. 163: infatti, anche per
gli appalti sotto soglia, ogni stazione appaltante (cfr. art. 86,
comma 3 e art. 87, comma 1) esercita la discrezionalità di valutare
la congruità dell’offerta, compresa quella che presenti il ribasso
che per difetto più si avvicina alla soglia di anomalia individuata
ai sensi dell’art. 86 di detto Codice.
Inoltre, secondo il principio di effettività, sul coordinatore della
sicurezza per la fase dell’esecuzione (CSE) grava l’obbligo di
verificare, da un lato, la costante corrispondenza dei contenuti del
PSC alla specificità del cantiere e dall’altro, il rispetto da parte
dell’esecutore di tutti gli altri obblighi generali della sicurezza
(ex lege) che, in quanto a carico dell’esecutore stesso, non
fanno parte del PSC.
Quanto poi alla estrapolazione dal costo delle singole lavorazioni,
nel vigente ordinamento vanno esclusi dal ribasso i costi per la
sicurezza riferiti alle esigenze dello specifico cantiere ex art. 7
del D.P.R. 222/2003, con la conseguenza che non vi sarebbe per le
SS.AA. l’obbligo di individuare una componente di costo riferibile
alla sicurezza nel prezzo unitario di ciascuna lavorazione e di
escluderla dal ribasso. (Sotto questo profilo, è significativo il
raffronto tra l’art. 34 del Regolamento e la nuova disciplina
dell’allegato XXI del Codice – valida, però, per i soli lavori
relativi a infrastrutture strategiche e insediamenti produttivi ex
legge n. 443/2001 - che, all’art. 15, non menziona tra le
componenti del prezzo unitario delle lavorazioni la quota riferita
alla sicurezza).
E’ evidente, altresì, che l’individuazione e la stima dei costi
della sicurezza è adempimento che attiene alla competenza esclusiva
della S.A., nel quadro della predeterminazione del corrispettivo
della prestazione che è propria del contratto d’appalto.
L’impresa quindi non può provvedere o comunque partecipare alla
definizione della parte del prezzo da escludere dal ribasso d’asta
(ad esempio, con l’individuazione dei costi derivanti dal POS o dal
PSS). Tanto è vero che il DPR 222 tra i contenuti minimi
rispettivamente del PSS e del POS esclude espressamente, o
quantomeno non prevede, la stima dei relativi costi (cfr. art. 7 co.
2, art. 5 co. 1 e art. 6 co. 1 del DPR 222/03).
Ciò non esclude, peraltro, che l’impresa possa influenzare la
determinazione del costo della sicurezza, attraverso le modifiche
che la stessa eventualmente propone al piano di sicurezza ai sensi
dell’art. 131 comma 2 (prima della stipula del contratto, ossia in
sede di POS) e comma 4 (prima dell’inizio dei lavori ovvero in corso
d’opera) a condizione che tali modifiche siano approvate dalla
stazione appaltante.
In sintesi, può dunque verificarsi – dopo che la S.A., attraverso il
coordinatore per la progettazione, abbia provveduto a calcolare i
costi della sicurezza in sede di PSC – che:
-
la sola impresa aggiudicataria presenti in sede di POS
proposte di adeguamento del PSC in rapporto alla propria tecnologia
ed organizzazione di cantiere – e conseguentemente anche dei
relativi costi di sicurezza, già calcolati dalla S.A. – purché tali
modifiche siano destinate a migliorare la sicurezza dei lavoratori.
L’Amministrazione, nel valutare le proposte dell’impresa
aggiudicataria, può modificare la stima dei costi della sicurezza
effettuata in sede di PSC, ma con parziali e limitate variazioni,
eventualmente anche in detrazione.
Il costo degli apprestamenti
In rapporto alla seconda questione di cui in premessa, si pone poi
la problematica relativa al costo delle opere provvisionali e degli
apprestamenti.
Nel D.P.R. 222/2003 il riferimento agli apprestamenti è contenuto
nelle seguenti norme:
-
l’art. 1 comma 1 lett. c) laddove sono definiti
apprestamenti “le opere provvisionali necessarie ai fini della
salute e della sicurezza dei lavoratori in cantiere”;
-
l’art. 7 comma 1 che, nell’elencare i costi afferenti
alla sicurezza per i cantieri ove è prevista la redazione del PSC,
alla lett. a) stabilisce che “…nei costi della sicurezza vanno
stimati …. i costi degli apprestamenti previsti nel PSC…”;
-
l’allegato 1, ove è contenuto l’elenco, definito
“indicativo e non esauriente”, degli elementi essenziali utili alla
definizione dei contenuti del PSC, e in particolare il 1° capoverso
che indica le voci comprese nella categoria degli apprestamenti.
Confrontando dette disposizioni con l’art. 5 del D.M. 145/2000
sopra ricordato, si coglie il contenuto innovativo del Regolamento
222.
Stando alla portata letterale della legge, infatti, alcune voci di
costo che in base al D.M. n. 145 afferivano alle spese generali di
cantiere a carico dell’impresa, rientrando ora tra gli
“apprestamenti” in forza dell’elencazione contenuta nell’allegato I,
1° cpv del D.P.R. 222, sono integralmente riconducibili al costo
della sicurezza e devono essere escluse dal ribasso.
Ci si riferisce in particolare ai mezzi e servizi di protezione
collettiva connessi agli obblighi della legge 626/94, alle
recinzioni di cantiere, nonché alle opere provvisionali propriamente
dette (ponteggi, trabattelli, etc.) e i baraccamenti di cantiere
(bagni, spogliatoi, refettori etc.).
Si veda al riguardo l’elenco contenuto all’art. 7 comma 1, e in
particolare la lett. a) laddove è stabilito che “…nei costi della
sicurezza vanno stimati …. i costi degli apprestamenti previsti nel
PSC…”.
Oggi infatti la normativa, con il citato allegato 1 al DPR 222,
definisce apprestamenti, con elencazione esemplificativa, “i
ponteggi, i trabattelli, gli impalcati, le passerelle, le andatoie”,
oltre che “i bagni, i refettori, gli spogliatoi …” etc., tutti
elementi che, benché destinati funzionalmente a servizio delle
attività di costruzione o di altre attività connesse, devono
garantire prioritariamente, attraverso le loro caratteristiche
intrinseche nonché in forza delle condizioni di uso e di
manutenzione, il rispetto dei requisiti di sicurezza e di igiene.
Sotto questo profilo, quindi, la formulazione dell’art. 7
differisce dalla disposizione dell’art. 5 lett. c) del D.M.
145/2000, in base alla quale, come sopra ricordato, le spese per le
opere provvisionali erano comprese nel prezzo delle lavorazioni, a
carico dell’esecutore e assoggettate a ribasso. In altri termini,
quindi, erano ascritte alle cd. “spese generali”.
Altrettanto dicasi delle voci di cui alle lettere a) ed i)
dell’art. 5.
Si rileva, inoltre, che anche il documento della Conferenza delle
Regioni concorda con la tesi di ricondurre i costi degli
apprestamenti, e in particolare delle opere provvisionali, tra i
costi della sicurezza, alla luce dell’art. 7 comma 1 del DPR
222/2003; pur sottolineando, al riguardo, il discrimine costituito
dall’inserimento nel PSC, per cui potrebbero afferire integralmente
alla sicurezza solo gli apprestamenti previsti dal progettista della
sicurezza in base alla sua discrezionalità tecnica.
Premesso quanto sopra, la traslazione tra gli oneri di sicurezza di
alcune voci prima considerate “spese generali” potrebbe però
determinare alcuni dubbi applicativi, nonché problemi di coerenza
con la normativa esistente.
Per un primo aspetto, posto che la componente relativa alle spese
generali inclusa nei prezzi unitari è sempre calcolata in base ad
una percentuale compresa tra il 13 e il 15% (cfr. art. 34 del D.P.R.
554/99), oggi il trasferimento delle opere provvisionali e dei
baraccamenti dall’ambito delle S.G. a quello della sicurezza può
comportare l’esigenza di rideterminare l’incidenza delle spese
generali su valori percentuali inferiori a quelli fissati dalla
norma, onde evitare di pagare due volte le stesse spese.
In secondo luogo, si pone il problema di imputare il costo delle
attrezzature che svolgono una funzione sostitutiva delle opere
provvisionali (ponti mobili, cestelli), ma che in base alla legge
sono da considerare spese generali.
Al riguardo si ritiene che, ove l’impresa, in variazione alle
previsioni del PSC e dietro espressa autorizzazione della S.A.,
adotti un macchinario in luogo di un ponteggio, la conseguente
variazione di costo dovrà essere considerata alla stregua di quanto
indicato nella parte finale del precedente paragrafo.
Inoltre, è stata prospettata la questione relativa alla esatta
portata della disposizione di cui alla lett. c) del richiamato art.
1 del D.P.R. 222/2003, che classifica come apprestamenti “le opere
provvisionali necessarie ai fini della tutela della salute e della
sicurezza dei lavoratori.”
In particolare, si tratta di chiarire se l’elemento teleologico
racchiuso nell’alinea “….ai fini della tutela della salute e della
sicurezza dei lavoratori” valga in qualche modo a restringere il
campo delle opere provvisionali imputabili alla sicurezza.
In altri termini, si tratta di verificare se le opere provvisionali,
tra cui i ponteggi, debbano integralmente afferire alla sicurezza ed
i relativi costi essere sottratti dal ribasso, ovvero se continua ad
operare la prassi precedente di assoggettare a ribasso quanto meno
il costo delle opere provvisionali strettamente strumentali
all’esecuzione delle varie lavorazioni.
Difatti, attraverso una esegesi della disposizione ora indicata, tra
gli apprestamenti rientrerebbero solo le opere provvisionali
necessarie “ai fini della tutela della salute e della sicurezza dei
lavoratori” in cantiere, cosicché, non subendo modificazione – ad
esempio - la distinzione tra ponteggi “di servizio” e ponteggi “di
sicurezza”, solo questi ultimi sarebbero computati tra gli oneri di
sicurezza.
Tale interpretazione, per quanto non irragionevole sul piano
astratto, sarebbe però di non agevole applicazione, per la
difficoltà di definire un discrimine netto tra quanto (un
apprestamento o parte di esso) è destinato in prevalenza a garantire
la sicurezza dei lavoratori e quanto afferisce invece ad altre
funzioni.
Il legislatore ha dunque privilegiato una scelta definitiva
attraverso una inequivoca, seppur solo esemplificativa, elencazione
delle tipologie di apprestamenti i cui costi vanno esclusi dal
ribasso.
Questo nuovo orientamento del legislatore, distaccandosi da quello
risalente al Dm 145/2000, sembra peraltro coerente con la generale
evoluzione del quadro normativo verso un consolidamento e
rafforzamento della sicurezza nei luoghi di lavoro ed in particolare
nei cantieri.
La sicurezza e le varianti
Il DPR 222, all’art. 7 nel comma 5, dispone espressamente che anche
nel caso di varianti in corso d’opera è necessario stimare i costi
della sicurezza, adottando i medesimi criteri che si applicano nella
fase di progettazione dei lavori od opere.
Pertanto nel caso di varianti le relative perizie, ai sensi
dell’art. 134, comma 9 del DPR 554/99, dovranno essere corredate
anche del PSC ed a questi fini il RUP dovrà farsi carico del
rispetto di tali adempimenti ed in particolare di quello relativo
all’individuazione del costo della sicurezza compreso nell’importo
di perizia, costo da non assoggettare a ribasso.
In taluni casi, invece, la variazione progettuale in corso d’opera è
generata proprio dalla necessità di migliorare il PSC rispetto alla
primitiva stesura facente parte del progetto appaltato, sia che esso
contenga una vera e propria carenza di previsione - in caso di
previsione parziale delle misure di sicurezza o sottostima dei
relativi costi - sia che esso necessiti di meri assestamenti o
correttivi di dettaglio; ciò si ricava dall’art. 131 comma 4 del
Codice dei contratti n. 163/2006.
Altre problematiche in tema di sicurezza – Implementazione del
Casellario informatico
Sono state inoltre esaminate altre questioni riguardanti le azioni
di contrasto da parte dei soggetti istituzionali nei confronti del
grave fenomeno degli infortuni sul lavoro.
In generale è stato osservato che una efficace politica di
prevenzione degli incidenti e di tutela dell’integrità dei
lavoratori si scontra con la resistenza da parte di alcuni operatori
del settore alla “effettiva” applicazione delle norme di legge e
delle regole di sicurezza contenute nei piani.
Sotto questo profilo, in una logica di contrasto di comportamenti
irregolari, l’Autorità ritiene necessario che le SS.AA. attendano
alla selezione dei contraenti anche in base a criteri di provata
affidabilità nella prevenzione degli incidenti e di capacità ad
eseguire i lavori in sicurezza.
In questo senso, i poteri delle SS.AA. sono delimitati dall’art. 75
comma 1 lett. e) del D.P.R. 554/99 (oggi art. 38, comma 1, lett. e
del Codice degli appalti n. 163/2006), in base al quale tra le cause
d’esclusione dalle gare d’appalto per l’esecuzione dei lavori
pubblici è compreso l’“aver commesso gravi infrazioni debitamente
accertate alle norme in materia di sicurezza e ogni altro obbligo
derivante dai rapporti di lavoro, risultanti dai dati in possesso
dell’Osservatorio”.
Tale circostanza, come è noto, configura un requisito di ordine
generale e di affidabilità per poter contrattare con la P.A., ed è
soggetto a una verifica di tipo dinamico da parte delle SS.AA. in
occasione di ogni singola gara (si veda anche l’art. 3 del d.lgs.
494/96 e s.m., che affida al committente l’onere di verificare
“l’idoneità tecnico-professionale delle imprese esecutrici”)
In coerenza con le citate disposizioni, il Regolamento sulla
qualificazione n. 34/2000, all’art. 27, comma 2 prevede che nel
Casellario informatico presso l’Osservatorio siano annotati tra
l’altro: “p) eventuali episodi di grave negligenza
nell'esecuzione di lavori ovvero gravi inadempienze contrattuali,
anche in riferimento all'osservanza delle norme in materia di
sicurezza e degli obblighi derivanti da rapporto di lavoro,
comunicate dalle stazioni appaltanti” .
In ordine ai presupposti per l’iscrizione nel Casellario di detta
annotazione, l’Autorità con successive determinazioni n. 16-23/2001,
n. 10/03, n. 13/2003 e n. 1/05, ha complessivamente affermato che:
·
l’accertamento della esistenza e della gravità della
violazione compete alla Stazione appaltante;
·
detto accertamento è di natura discrezionale e
comporta l’obbligo di motivazione;
·
la S.A. può desumere la “gravità” della violazione
dalla specifica tipologia dell’infrazione commessa, sulla base del
tipo di sanzione penale (arresto o ammenda) irrogata, dell’eventuale
reiterazione della condotta, del grado di colpevolezza e delle
eventuali altre conseguenze dannose che ne sono derivate (es.
infortunio sul lavoro).
·
per gravi infrazioni alle norme in materia di
sicurezza e ad ogni altro obbligo derivante dal rapporto di lavoro
debbono intendersi non soltanto le omissioni inerenti il mancato
pagamento dei relativi contributi, ma anche le infrazioni alle
prescrizioni di cui al d.lgs. 19 settembre 1994, n. 626, al d.lgs.
14 agosto 1996, n. 494 e al d.lgs. 19 novembre 1999, n. 528 sulla
sicurezza nei cantieri.
In rapporto agli obbiettivi sopra
indicati emerge l’esigenza di incrementare la pubblicità - tramite
l’Osservatorio – delle notizie circa la affidabilità delle
imprese sotto il profilo della sicurezza e di implementare il
Casellario informatico con le annotazioni riguardanti le infrazioni
delle norme sulla sicurezza e delle disposizioni contenute nei
piani.
Nell’attuale corpus normativo “la grave negligenza” e “la grave
inadempienza contrattuale” in tema di sicurezza di cui all’art. 27
comma 1 lett. p) del Regolamento 34/2000 trova risonanza in alcune
altre disposizioni legislative e regolamentari.
In primo luogo, l’art. 31 comma 3 della legge 109/94, modificata
dalla legge 415/98, oggi riprodotto nell’art. 131 del codice degli
appalti, ove è sancito che“le gravi o ripetute violazioni dei
piani di sicurezza da parte dell'appaltatore o del concessionario,
previa formale costituzione in mora dell'interessato, costituiscono
causa di risoluzione del contratto”.
Al contempo, l’art. 127 comma 2 del DPR 554/99 – e
analogamente l’art. 5 del D.lgs. 494/96 e s.m.i. – che consente al
coordinatore per l’esecuzione, al ricorrere di gravi inosservanze
delle norme in materia di sicurezza nei cantieri, di assumere
diversi provvedimenti, graduati in rapporto alla valutazione del
caso concreto ed in particolare:
“d) proporre alla stazione appaltante la sospensione dei lavori,
l'allontanamento delle imprese o dei lavoratori autonomi dal
cantiere o la risoluzione del contratto;
e) sospendere in caso di pericolo grave ed imminente le singole
lavorazioni fino alla comunicazione scritta degli avvenuti
adeguamenti effettuati dalle imprese interessate”.
Se ne deduce che sia la fattispecie di cui all’art. 131 del Codice
163 che quelle di cui all’art 127 del regolamento 554/99 possono
integrare gli estremi per l’iscrizione nel casellario informatico
delle imprese ex art. 27 del D.P.R. 34/2000.
Tuttavia, allo stato attuale, sono oggetto di comunicazione al
Casellario da parte delle Stazioni appaltanti solo le infrazioni che
hanno già determinato la risoluzione del rapporto contrattuale ex
art. 31 comma 3 della legge 109/94.
Nella prassi si è quindi determinata una applicazione riduttiva
della norma, rispetto alla più ampia formulazione dello stesso art.
27 o del citato art. 75 del D.P.R. 554/99, atteso che la gravità
dell’infrazione è spesso da collegare alla recidività della stessa.
Alla luce delle precedenti considerazioni, l’Autorità ritiene che:
·
il DPR 222 del 3 luglio 2003 disciplina i contenuti
minimi dei piani di sicurezza e rappresenta il livello minimo
inderogabile di regolamentazione, applicabile a qualunque tipologia
lavorativa, dall’opera pubblica complessa al modesto intervento di
manutenzione, naturalmente sempre nel rispetto dei criteri della
ragionevolezza, della proporzionalità ed adeguatezza;
·
il coordinatore della sicurezza in fase di
progettazione nel redigere il PSC esercita un’attività
amministrativa di discrezionalità tecnica;
·
sono oggetto di stima nel PSC solo i costi della
sicurezza espressamente elencati nell’art. 7 comma 1 del D.P.R.
222/2003 e riferibili alle specifiche esigenze del singolo cantiere
(costi della sicurezza “contrattuali” nel senso sopra indicato);
·
la stima deve essere congrua, analitica per voci
singole, a corpo o a misura, riferita ad elenchi prezzi standard o
specializzati, oppure basata su prezziari o listini ufficiali
vigenti nell'area interessata, o sull'elenco prezzi delle misure di
sicurezza del committente; nel caso in cui un elenco prezzi non sia
applicabile o non disponibile, si farà riferimento ad analisi costi
complete e desunte da indagini di mercato;
·
i costi della sicurezza inseriti nel PSC sono
evidenziati nei bandi di gara e non sono soggetti a ribasso d’asta;
inoltre su tali costi non sono ammesse le giustificazioni a corredo
dell’offerta, ai sensi dell’art. 87, comma 4 del Codice dei
contratti pubblici approvato con d.lgs. n. 163 del 12.4.2006;
·
in sede di valutazione della congruità delle offerte,
la stazione appaltante deve procedere, ai sensi dell’art. 86 comma 3
e dall’art. 87, comma 2, lett. e) del Codice n. 163/2006, alla
verifica del rispetto delle norme vigenti in tema di sicurezza e
condizioni di lavoro;
·
gli apprestamenti di cui all’art 7 comma 1, elencati
nell’all. 1 del DPR 222/2003, sono ricompresi negli oneri della
sicurezza ed i relativi costi non sono soggetti a ribasso d’asta;
·
il coordinatore della sicurezza per la fase
dell’esecuzione (CSE) ha l’obbligo di verificare, da un lato, la
costante corrispondenza dei contenuti del PSC alla specificità del
cantiere e dall’altro, il rispetto da parte dell’esecutore di tutti
gli altri obblighi generali della sicurezza (ex lege) che, in
quanto a carico dell’esecutore stesso, non fanno parte del PSC; il
RUP vigila, verificando che tali adempimenti a carico del CSE siano
effettivamente assolti, compresi tutti quelli indicati nell’art. 127
del DPR 554/99;
·
nel caso di varianti in corso d’opera, le relative
perizie, ai sensi dell’art. 134, comma 9 del DPR 554/99 dovranno
essere corredate anche del PSC e a questi fini il RUP dovrà farsi
carico del rispetto di tali adempimenti ed in particolare di quello
relativo all’individuazione del costo della sicurezza compreso
nell’importo di perizia, costo da non assoggettare a ribasso;
·
le stazioni appaltanti devono acquisire le
segnalazioni, i verbali e gli ordini di servizio emessi dal CSE, al
fine di valutare, ai sensi dell’art. 127 del DPR 554/99 (e dell’art.
5 del d.lgs. 494/96 e s.m.), se ricorrano le condizioni per la
sospensione dei lavori o per l’allontanamento delle imprese o dei
lavoratori autonomi dal cantiere o per la risoluzione dell’appalto;
·
le reiterate infrazioni agli obblighi della sicurezza
costituiscono un valido presupposto per avviare la risoluzione del
contratto, secondo la procedura dell’art. 119 del medesimo DPR
554/99 (oggi, art. 136 del d.lgs. n. 163/2006);
·
le stazioni appaltanti devono inviare
all’Osservatorio, per l’annotazione nel Casellario informatico,
copia di tutte le segnalazioni riguardanti le infrazioni in fatto di
sicurezza prodotte dal coordinatore (CSE), che siano seguite da
risoluzione del contratto o anche dalla sola sospensione dei lavori;
·
tutte le precedenti determinazioni emanate da questa
Autorità nella materia della sicurezza, si intendono superate, per
la parte relativa ai criteri di computo dei costi della sicurezza.
