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CORTE DI CASSAZIONE,
SEZ. I - Sentenza 28 marzo 2000 n. 3698
Revisione prezzi negli appalti pubblici
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione del 7
agosto 1996 il Comune di .............. ha proposto impugnazione per nullità del lodo
sottoscritto il 18 novembre 1995 con il quale, risolvendo le controversie insorte con il
................. (in relazione all'esecuzione della rete fognaria comunale, il collegio
arbitrale ha condannato l'ente territoriale al pagamento di £. 22.232.915, a titolo di
residuo dell'importo della revisione prezzi. La corte d'appello di Roma, in accoglimento
dell'impugnazione, ha annullato il lodo e ha condannato il Consorzio a restituire al
Comune la somma di £. 122.502.966, con gli interessi legali dal 25 settembre 1995 al
saldo, ritenendo che, ai sensi dell'art. 33 3° comma della legge n. 41 dei 1986, l'alea
revisionale deve essere calcolata con riferimento all'importo complessivo dei lavori,
senza effettuare alcuna detrazione per importo dell'anticipazione e per i lavori eseguiti
nel primo anno.
La corte territoriale è
pervenuta a tale conclusione sulla base dei seguenti argomenti:
a) la disposizione di legge
ammette la revisione dei prezzi quando l'amministrazione riconosca che l'importo
complessivo della prestazione è aumentato o diminuito in misura superiore al dieci per
cento ed è indubbio che l'espressione "complessivo" ha un significato che va
riferito alla totalità o globalità;
b) la portata letterale è
coerente con il sistema nel quale la disposizione è inserita, caratterizzato da una
tendenza generale sfavorevole all'istituto della revisione dei prezzi e dalla circostanza
che la disposizione stessa è compresa in una legge finanziaria, che notoriamente ha la
finalità di ridurre la spesa pubblica, come è confermato dalla esclusione della
revisione negli appalti relativi a lavori di durata non superiore all'anno, disposta dal
secondo comma;
c) anche l'art. 1664 c:c. prende
in considerazione per la revisione dei prezzi nell'appalto privato il prezzo complessivo
convenuto;
d) in senso contrario non può
invocarsi il parere del Consiglio di stato (sezione II, 16 gennaio 1991), richiamato dal
lodo la cui interpretazione, interpretazione debole, finisce per svuotare il significato
letterale della disposizione, omettendo di inquadrarla nel sistema e finendo per
escludere, sulla base della predetta interpretazione, ogni effetto abrogativo della
disciplina preesistente.
Avverso la sentenza della corte
d'appello di Roma il Consorzio ricorre per cassazione sulla base di un unico, articolato,
motivo, illustrato con "memoria". Resiste con controricorso illustrato con
"memoria" il Comune.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. Il ricorrente deduce la
violazione dei principi in tema di revisione dei prezzi negli appalti di opere pubbliche
e, in particolare, dell'art. 33 della legge n. 41 del 1986, richiamando, innanzi tutto, la
tesi sostenuta nel citato parere dei Consiglio di Stato, secondo cui nella materia di cui
si tratta deve applicarsi il principio generale, ribadito nell'art. 14 della legge n. 1
del 1978, da ritenere in vigore, con riferimento all'anticipazione, dell'inapplicabilità
della percentuale di alea agli importi non soggetti a revisione. Infatti, sarebbe del
tutto logico ed equo che, se il rischio dell'aumento dei costi per la parte dei lavori
compensata con importi esclusi dalla revisione dei prezzi rimane addossata
all'appaltatore, tali importi siano altresì irrilevanti ai fini della determinazione
dell'alea.
L'argomento desunto dalla lettera
dell'art. 33 della legge n. 41 del 1986, che fa riferimento all'importo complessivo
sarebbe equivoco, perché lo stesso termine "complessivo" compare nella
disciplina della revisione prezzi, fin dal 1947, e anche nell'art. 14 della legge n. 1 del
1978, ispirato al principio della neutralità, ai fini del calcolo dell'alea revisionale,
degli importi non soggetti a revisione.
La mancata riproduzione nell'art.
33 dell'inciso contenuto nell'art. 14, che espressamente esclude l'importo
dell'anticipazione dal calcolo dell'alea revisionale, non sarebbe decisiva, perché
sufficientemente spiegata dalla necessità avvertita dal legislatore del 1978 di dettare
una regola in un contesto normativo in cui anticipazione era facoltativa, mentre tale
necessità non sussiste quando detta anticipazione è diventata obbligatoria.
Il ricorrente, infine, sostiene
che sarebbero irrilevanti i richiami alla natura di legge finanziaria e all'art. 1664 c.c.
2. Il ricorso non è fondato.
L'art. 33 della legge finanziaria
dei 1986 (legge 28 febbraio 1986, n. 41), nel testo anteriore alla modifica disposta con
l'art. 3 dei d.l. 11 luglio 1992 n. 333, convertito dalla 8 agosto 1992 n. 359, che ha
abolito del tutto l'istituto della revisione dei prezzi, dopo avere disposto al secondo
comma l'inapplicabilità della predetta revisione dei prezzi agli appalti di opere
pubbliche di durata inferiore all'anno, individua il presupposto della revisione stessa
nell'aumento (o nella diminuzione) dell'importo complessivo della prestazione" in
misura superiore al dieci per cento, e, nei casi in cui tale presupposto sussiste,
"esclude" l'applicazione del meccanismo, all'importo dei lavori già eseguiti
nel primo anno e all'anticipazione già corrisposta.
La formulazione letterale della
disposizione, dalla quale è sempre necessario prendere le mosse nell'interpretazione
della legge, non si presta, di per sè, ad essere intesa in un significato diverso da
quello proprio dei termini usati, sia pure letti nella loro connessione. In applicazione
di tale criterio ermeneutico può dirsi, ai fini che rilevano in questa sede, che dalla
disposizione si ricavano due regole: la prima è quella che impone di distinguere il
momento dell'accertamento del diritto alla revisione dei prezzi, da quello della
quantificazione dell'importo revisionale; la seconda è quella che, ai fin
dell'accertamento dell'an debeatur, fa obbligo di prendere come base dei calcolo
della percentuale della cosiddetta alea revisionale dei dieci per cento, la totalità
della prestazione, senza esclusione di alcuna voce.
Il motivo di dubbio, che il
ricorrente pretende di sciogliere in senso opposto a quello a cui è pervenuta la corte
territoriale, nasce solo dal raffronto tra la nuova disposizione e il precedente articolo
14 della legge 3 gennaio 1978, n. 1, il quale, oltre a disporre, al primo comma, che la
revisione dei prezzi deve essere calcolata sull'importo dei lavori eccedente quello
anticipato, espressamente prevede, nel secondo comma, anche che l'aumento o la diminuzione
che dà luogo alla revisione dei prezzi deve superare in ogni caso il cinque per cento
dell'importo complessivo dei lavori ovvero, quando si applichi la disposizione di cui al
precedente comma, dell'importo dei lavori eccedenti quello anticipato".
Secondo tale disciplina, quindi,
ferma la distinzione logica tra accertamento dei diritto a revisione e quantificazione
dell'importo revisionale, gli importi anticipati sono espressamente esclusi sia dal
meccanismo di quantificazione che dal calcolo della cosiddetta alea revisionale.
La tesi del ricorrente, ancorché
si affidi all'autorevolezza del conforme parere espresso dal Consiglio di Stato, non può
essere condivisa, innanzi tutto perché si basa su un'impostazione metodologica non
corretta (che, infatti, giunge ad affermare l'inutilità della disciplina più recente,
ridotta a una clausola di stile), pretendendo di trarre il significato della norma nuova
da quella anteriore, invece che dall'intenzione del legislatore, ipotizzando una sorta di
presunzione di continuità della disciplina legislativa che non trova alcun riscontro
nelle regole legali di interpretazione e nella logica.
Peraltro, nella specie, la
discontinuità tra la disciplina anteriore e quella successiva (che porta all'abrogazione
dell'art. 14 della legge n. 1178 per incompatibilità, ai sensi del sesto comma dell'art.
33 legge n. 41 del 1986) è palese fin dalla lettura delle due disposizioni, perché,
mentre nell'art. 14, secondo comma della legge n. 1 del 1978, l'accertamento del diritto
al compenso revisionale, conseguente all'aumento dei prezzi superiore al cinque per cento,
deve essere compiuto tenendo presenti due parametri alternativi, e cioè da una parte
l'importo complessivo dei lavori, dall'altra ("ovvero") l'importo dei lavori
eccedente quello anticipato, con l'art. 33 viene preso in considerazione solo il parametro
costituito dall'importo complessivo dei lavori.
L'esclusione dell'altro parametro
(che rendeva per cosi dire omogenee le basi di calcolo dell'alea revisionale e
dell'importo da liquidare) è significativa di una voluntas legis del tutto opposta
a quella del legislatore del 1978 proprio alla luce della circostanza che con la
finanziaria del 1986, in conformità con la finalità propria di questo tipo di legge
(diretta a contenere la spesa per l'esecuzione delle opera pubbliche con l'aumento
dell'alea revisionale al dieci per cento e con l'eliminazione della revisione dei prezzi
per gli appalti di durata infrannuale), la base di calcolo dell'importo revisionale è
stato ancor più ristretta, escludendo oltre all'importo dell'anticipazione anche quello
dei lavori eseguiti nel primo anno. Se il legislatore avesse voluto mantenere omogeneità
tra base di calcolo dell'alea revisionale e quella degli importi revisionale, non avrebbe
mancato di confermare l'esclusione dalla prima degli importi non soggetti a revisione.
Né l'interpretazione accolta
dalla corte territoriale, e che si condivide, appare illogica, perché, anzi, proprio la
coerenza di tale interpretazione con la ratio legis di contenimento della spesa
pubblica (attuata dall'art. 33 mediante la limitazione delle ipotesi di ammissibilità
della revisione dei prezzi e la riduzione della base di calcolo degli importi revisionali)
ne conferma la razionalità, che 'opposta tesi metterebbe in dubbio.
In conclusione, non si intende
certo negare che anche l'esclusione dal calcolo dell'alea revisionale degli importi dei
lavori ai quali non si applica il meccanismo di adeguamento risponda a una logica, ma solo
che tale logica, propria del legislatore del 1978, non è quella alla quale è ispirata la
legge n. 41 del 1986, che conseguenzialmente, usando espressioni letterali coerenti con
fini perseguiti, ha posto a base del calcolo dell'alea l'importo dei lavori comprensivo
anche delle voci escluse dall'applicazione della revisione dei prezzi.
Il ricorso deve essere, quindi
respinto.
La novità della questione di
diritto sottoposta all'esame di questa Corte giustifica la compensazione delle spese.
P.Q.M.
la Corte rigetta il ricorso e
compensa le spese di questo giudizio.
Cosi deciso in Roma il 14 maggio
1999 nella camera di consiglio della prima sezione civile.
Depositata il 28 marzo 2000.
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