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Corte Costituzionale - Sentenza del 17
luglio 2000 n. 292
Giudice Amministrativo
- Atti illegittimi della P.A. - Risarcimento danni
Ritenuto in fatto
1. - Con l’ordinanza n. 252 del 1999, il Pretore di
Roma – al quale la s.r.l. Studio radiologico Maurizi Enrici, operante in regime di
convenzione con il Servizio sanitario nazionale, aveva chiesto l’emissione di un
decreto ingiuntivo contro l’Azienda USL di Roma e provincia per il rimborso di
prestazioni specialistiche erogate in favore di privati - ha sollevato, in sede di
verifica dell’esistenza della propria giurisdizione, la questione di legittimità
costituzionale dell’art. 33 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.80 (Nuove
disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni
pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione
amministrativa, emanate in attuazione dell’articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo
1997, n. 59), in riferimento agli articoli 76 e 77, primo comma, della Costituzione, per
eccesso di delega rispetto all’art.11, comma 4, lettera g), della legge di
delegazione 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e
compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per
la semplificazione amministrativa).
1.1.- L’eccesso di delega si sarebbe
verificato, in quanto, mentre la legge di delegazione prevedeva soltanto l’estensione
della giurisdizione amministrativa ai diritti patrimoniali conseguenziali in materia di
urbanistica, edilizia e dei servizi pubblici, il legislatore delegato ha invece creato in
tali materie nuove giurisdizioni esclusive del giudice amministrativo; ed in particolare l’art.
33 ha attribuito alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie
in materia di servizi pubblici, ivi comprese quelle riguardanti le attività e le
prestazioni occorrenti per il loro espletamento, fra cui quelle rese nell’ambito del
Servizio sanitario nazionale.
Confrontando il tenore della legge di
delegazione e della legge delegata, sotto il profilo teleologico emergerebbe che il
legislatore delegante avrebbe voluto semplificare e razionalizzare il contenzioso
riguardante le pubbliche amministrazioni, modificando il riparto di giurisdizione, da un
lato con il trasferire al giudice ordinario la materia del pubblico impiego e, dall’altro,
sia a fini di compensazione, sia a fini di semplificazione della tutela del privato nelle
materie indicate nella lettera g) - caratterizzate da una situazione in cui, in base alla
disciplina della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E. (Contenzioso amministrativo) e dell’art.
7, terzo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali
amministrativi regionali), il privato leso dall’azione della pubblica amministrazione
doveva prima adire il giudice amministrativo per far dichiarare l’annullamento dell’atto
e poi il giudice ordinario per ottenere il risarcimento del danno, con un doppio binario
di giurisdizione – realizzare l’unificazione della tutela in tali casi avanti al
giudice amministrativo, al fine di velocizzarla, concentrando avanti ad esso sia i poteri
di annullamento dell’atto illegittimo che di condanna della pubblica amministrazione
al risarcimento del danno.
1.2.- Anche l’interpretazione letterale della
legge di delegazione condurrebbe al medesimo risultato, una volta considerato il
significato che – soprattutto nell’ultimo decennio - il concetto di diritti
patrimoniali conseguenziali avrebbe assunto nella giurisprudenza della Corte di
cassazione.
1.3.- La conclusione che la legge delega non
consentiva di creare una nuova giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sarebbe,
del resto, rafforzata dalle risultanze dei lavori parlamentari.
2.- Con le ordinanze n. 659 e n. 704 del 1999 il
Tribunale di Roma – adìto separatamente da due diverse società con ricorsi per
decreto ingiuntivo per il pagamento di crediti per forniture di articoli sanitari fatte
all’Azienda USL RM/C – ha sollevato la medesima questione di cui all’ordinanza
n. 252 del 1999, con motivazioni che sostanzialmente svolgono argomenti non dissimili.
3.- Con l’ordinanza n. 495 del 1999 il Giudice
di pace di Palermo - in un giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo introdotto dall’Azienda
USL di Palermo, avverso un decreto ingiuntivo nei suoi confronti ottenuto dal titolare di
una farmacia, per un credito da fornitura di presìdi ed ausili sanitari eseguita ad un
soggetto invalido, su autorizzazione della detta azienda - ha sollevato d’ufficio due
gradate questioni – ognuna a sua volta pluriarticolata - e precisamente:
a) in via principale - per violazione dell’art. 77,
primo comma, della Costituzione, dovuta ad eccesso della delega di cui all’art. 11,
comma 4, lettera g) della legge n. 59 del 1997 (interpretata nel senso che, ferme le
ipotesi di giurisdizione esclusiva già esistenti, avrebbe voluto estenderla alle
questioni relative a diritti patrimoniali conseguenziali, ivi compreso il risarcimento del
danno, <<nei già definiti confini delle materie dell’edilizia, dell’urbanistica
e dei servizi pubblici>>) - questione di costituzionalità: a1) dell’art. 33
del d.lgs. n. 80 del 1998, nella parte in cui devolve alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo tutte le controversie in materia di servizi pubblici, ivi compresi
quelli afferenti al servizio farmaceutico, senza far salva la giurisdizione ordinaria
<<per le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi>>;
a2) dell’art. 33, comma 2, lettera f) - nella parte in cui, affermata la competenza
del giudice amministrativo a conoscere con giurisdizione esclusiva delle questioni aventi
ad oggetto le prestazioni patrimoniali rese nell’espletamento dei servizi pubblici,
fra cui il Servizio sanitario nazionale, <<non esclude dalla predetta competenza le
controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi>> - e del comma 3
del medesimo articolo, nella parte in cui, sopprimendo le parole <<o di
servizi>> contenute nell’art. 5, primo comma, della legge n. 1034 del 1971,
senza mantenere in vita il disposto del secondo comma dello stesso articolo, avrebbe
implicitamente eliminato tale disposizione, connessa a quella del primo comma; a3) dell’art.
35, comma 4, del d.lgs. n. 80 del 1998, laddove, nel sostituire il terzo comma dell’art.
7 della legge n. 1034 del 1971, dopo il deferimento alla giurisdizione esclusiva della
materia dei servizi pubblici, non ha riservato all’autorità giudiziaria ordinaria le
controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi in ordine alle
concessioni di servizi;
b) in via subordinata, questione di
costituzionalità dello stesso art. 11, comma 4, lettera g), seconda parte, per violazione
dell’art. 76 della Costituzione, in quanto avrebbe abilitato il Governo a ridefinire
senza predeterminazione dell’oggetto i confini fra giurisdizione ordinaria ed
amministrativa nelle materie dell’edilizia, dell’urbanistica e dei servizi
pubblici, nonché, senza fissazione dei criteri direttivi, a ridefinire quei confini
quanto alle controversie relative ad indennità, canoni ed altri corrispettivi in materia
di servizi pubblici, ivi compreso quello farmaceutico.
4.- Con l’ordinanza n. 394 del 1999 il
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione staccata di Latina - nel corso di un
giudizio instaurato da un soggetto che, dopo aver visto declinare la giurisdizione da
parte del giudice ordinario, aveva impugnato, per violazione di legge, eccesso di potere e
travisamento dei fatti, chiedendone l’annullamento, il provvedimento con cui il
direttore dell’Azienda USL di Latina gli aveva negato la somministrazione gratuita di
somatostatina, non rientrando più nei protocolli consentiti la patologia tumorale dalla
quale era affetto - ha sollevato in primo luogo questione di costituzionalità – per
violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione - dell’art. 33, comma
2, lettera f) del d.lgs. n. 80 del 1998, lamentando che nell’eseguire la delega di
cui alla legge n. 59 del 1997, il legislatore delegato, dopo avere affermato la
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in tutte le controversie in materia di
servizi pubblici, abbia escluso dal novero di esse i rapporti individuali di utenza con
soggetti privati, senza che nella legge di delegazione – ove la si interpreti nel
senso che consentisse la creazione di una giurisdizione esclusiva – si potesse
cogliere simile limitazione.
4.1.-
In via subordinata il Tribunale amministrativo regionale ha sollevato, invece, la
questione di costituzionalità dell’art. 33, comma 1, del d.lgs. n. 80 del 1998, in
relazione agli articoli 76 e 77, primo comma, della Costituzione, per eccesso di delega e
precisamente per essere stata creata la giurisdizione esclusiva sui servizi pubblici senza
che la norma delegante lo consentisse, adducendo che la delega prevedeva solo che al
giudice amministrativo fosse attribuita la cognizione sui diritti patrimoniali
conseguenziali in materia edilizia, urbanistica e di servizi pubblici.
4.2.-
In via ulteriormente subordinata, il rimettente – per il caso che effettivamente la
legge delegante si dovesse leggere nel senso di consentire la creazione di ipotesi di
giurisdizione esclusiva – ha impugnato direttamente la delega, cioè l’art. 11,
comma 4, lettera g): aa) per violazione dell’art. 76 della Costituzione, in quanto l’oggetto
della delega non sarebbe stato definito, non avendo il legislatore individuato quali
servizi pubblici dovevano trasferirsi ed essendo inammissibile una delega
<<aperta>>, e neppure specificato il loro contenuto; bb) per violazione dell’art.
3 della Costituzione, sotto il profilo del principio di ragionevolezza, in quanto il
legislatore delegante, modificando il precedente assetto normativo, avrebbe reso più
incerta la giurisdizione, <<con riflessi negativi sull’applicazione del
principio di uguaglianza dei cittadini nel momento in cui intendono avvalersi>>
della tutela giurisdizionale; cc) per conseguente violazione degli artt. 24 e 113 Cost.
Secondo
il rimettente una volta ritenuta l’incostituzionalità della legge delega, resterebbe
travolto anche l’art. 33 del d.lgs. n. 80 del 1998.
5.
- Con l’ordinanza n. 195 del 2000 - nel corso di un giudizio sull’opposizione
proposta dall’ASL n. 8 di Vibo Valentia avverso un decreto ingiuntivo ottenuto dal
titolare di una farmacia per il rimborso di spese anticipate per somministrazione di
farmaci al pubblico, nell’ambito di un rapporto di convenzionamento - il Tribunale di
Vibo Valentia, sezione distaccata di Tropea, ha sollevato questione di costituzionalità
degli articoli 33, 34 e 35 del d.lgs. n. 80 del 1998, nella parte in cui attribuirebbero
al giudice amministrativo la cognizione delle controversie aventi carattere patrimoniale
tra la pubblica amministrazione ed i farmacisti, <<o comunque gli incaricati di
pubblico servizio>>, per violazione degli articoli 3, 103 e 113 della Costituzione.
Sull’eccezione
dell’ASL di difetto di giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria il
rimettente ha ritenuto che in base agli articoli impugnati – e particolarmente alla
menzione dei servizi farmaceutici contenuta nell’art. 33 – la controversia fra
farmacista ed ASL competa al giudice amministrativo.
5.1.-
Sulla base di tale convincimento, il rimettente osserva che, avendo la distinzione fra
interessi e diritti dignità costituzionale, una distribuzione della giurisdizione fra
giudice amministrativo e giudice ordinario imperniata solo sul criterio della materia
finirebbe per annullare del tutto la differenza fra le due situazioni giuridiche, senza
che ciò possa ritenersi consentito dall’art. 103 della Costituzione.
Inoltre,
nonostante l’assenza in Costituzione di criteri di individuazione della giurisdizione
esclusiva, il legislatore nel prevedere una simile giurisdizione dovrebbe rispettare ogni
canone costituzionale che possa rilevare nella materia di cui trattasi, come la parità di
trattamento ed il diritto di difesa e, in ragione della correlazione di detta
giurisdizione a casi particolari, dovrebbe individuare le ragioni costituzionali della sua
scelta.
Nella specie questi principi non sarebbero stati
rispettati.
In
punto di rilevanza il rimettente osserva che senza la soluzione della censura sollevata
non può decidere sulla questione di giurisdizione.
6.-
In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
dall’Avvocatura dello Stato.
6.1.-
Nei giudizi di cui alle ordinanze n. 252, 659 e 704 del 1999 la difesa erariale ha
eccepito che la questione sarebbe inammissibile, in quanto sollevata da giudice carente di
giurisdizione al solo fine di contestare la giurisdizione attribuita ad altro giudice, ed
infondata, in quanto la norma dell’art. 11, comma 4, lettera g) della legge n. 59 del
1997, nel prevedere l’estensione della giurisdizione del giudice amministrativo alle
controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, avrebbe presupposto l’attribuzione
nelle materie ivi pure contemplate di una giurisdizione esclusiva al giudice
amministrativo, poiché i suddetti diritti costituivano un limite proprio della
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
6.2.-
Nel giudizio di cui all’ordinanza n. 394 del 1999 l’Avvocatura dello Stato ha
dedotto: a) che tutte e tre le questioni gradatamente sollevate dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio sarebbero inammissibili, in quanto il rimettente
riconosce di non avere potestas iudicandi sotto il profilo della giurisdizione e, dunque,
non potrebbe censurare le norme che, <<a suo stesso avviso, devolvono la
giurisdizione al giudice ordinario>>; b) che la seconda e la terza questione
sarebbero comunque irrilevanti, <<posto che in entrambi i casi verrebbe contestata
la giurisdizione del giudice amministrativo medesimo, già comunque esclusa specificamente
per il rapporto dedotto in giudizio>>; c) che le questioni sarebbero in ogni caso
infondate.
6.3.-
Nel giudizio relativo all’ordinanza n. 495 del 1999, la difesa erariale ha contestato
la sussistenza dell’eccesso di delega ed ha dedotto che i diritti patrimoniali
conseguenziali costituivano un limite generale al concetto di giurisdizione esclusiva
<<nel quale limite rientravano anche le controversie su canoni, indennità e
corrispettivi>>. La questione relativa alla stessa legge delega sarebbe, d’altro
canto, infondata, posto che il riferimento ai diritti patrimoniali conseguenziali avrebbe
soddisfatto l’art. 76.
6.4.-
Nella memoria relativa al giudizio n. 195 del 2000 la difesa erariale osserva anzitutto
che dal testo dell’ordinanza di rimessione non risulterebbe che essa sia stata
notificata anche alle parti in causa e sostiene l’irrilevanza e l’infondatezza
della questione sollevata.
7.- Nel giudizio di cui all’ordinanza n. 252 si
è costituita la parte privata s.r.l. Maurizi Enrici, chiedendo l’accoglimento della
questione di costituzionalità per l’eccesso di delega, nel presupposto –
dimostrato anche dai lavori parlamentari - che la legge delega consentisse solo l’attribuzione
al giudice amministrativo della giurisdizione sui diritti patrimoniali conseguenziali
nelle materie indicate (servizi, edilizia e urbanistica), al fine di unificare avanti a
detto giudice il ristoro dei diritti patrimoniali e l’annullamento dell’atto
illegittimo e, quindi, di agevolare i ricorrenti, dispensandoli dall’adire due
giurisdizioni diverse, così come erano costretti a fare per il fatto che nelle materie in
questione, anche laddove esisteva giurisdizione esclusiva i diritti patrimoniali
conseguenziali competevano all’autorità giudiziaria ordinaria ex art. 7 della legge
n. 1034 del 1971 (e così – in materia di concessioni di beni o di servizi – i
diritti di pagamento di indennità, canoni ed altri corrispettivi).
Considerato in diritto
1. – I giudizi - ponendo questioni identiche o
comunque relative alle stesse norme - possono essere riuniti.
2. – L’Avvocatura dello Stato ha eccepito
che le questioni di cui alle ordinanze n.252, 394 e 704 sarebbero inammissibili per
irrilevanza, in quanto sollevate da giudici carenti di giurisdizione. L'eccezione è
infondata, perché le questioni investono proprio le norme che, a dire dei rimettenti,
sottrarrebbero loro la giurisdizione.
2.1. - Quanto alle questioni sollevate dalle
ordinanze n.659 e 704, la valutazione del Tribunale di Roma - secondo cui la carenza di
giurisdizione sarebbe emendabile solo con la pronuncia di incostituzionalità - non è
inficiata da un sopravvenuto orientamento della giurisprudenza di legittimità, che
potrebbe condurre all’affermazione della giurisdizione ordinaria, non potendo
ravvisarsi al riguardo un diritto vivente.
2.2. - Circa l’ordinanza
n. 394 l’Avvocatura dello Stato ha eccepito l’inammissibilità, per irrilevanza,
della seconda e della terza questione sollevate dal Tribunale amministrativo regionale del
Lazio.
L’eccezione
è fondata. Il rimettente ha anzitutto impugnato l’art.33, comma 2, lettera f), del
decreto legislativo n.80 del 1998, che, eccettuando dalla giurisdizione esclusiva sui
pubblici servizi i <<rapporti individuali di utenza con soggetti privati>>, lo
renderebbe privo di giurisdizione. Le altre due questioni - sull’art.33, comma 1,
dello stesso decreto e sull’art.11, comma 4, lettera g), della legge di delega n.59
del 1997 - sono manifestamente inammissibili, per irrilevanza, perché proposte
subordinatamente al rigetto della prima, da cui deriverebbe appunto il difetto di
giurisdizione del giudice amministrativo.
2.3.
- Sono manifestamente inammissibili per irrilevanza anche le questioni sollevate dall’ordinanza
n. 195 sugli artt. 34 e 35 del decreto n.80 del 1998: il giudizio a quo non concerne la
materia di cui all’art.34, né ha ad oggetto pretese considerate dall’art.35.
3.
- Si deve preliminarmente esaminare la questione relativa all'art. 11, comma 4, lettera
g), seconda parte, della legge n.59 del 1997, che secondo l'ordinanza n. 495 avrebbe
violato l’art. 76 della Costituzione, delegando il Governo a ridefinire i confini fra
giurisdizione ordinaria ed amministrativa nella materia dei servizi pubblici, senza
predeterminazione dell’oggetto e senza fissazione dei criteri direttivi.
La
questione non è fondata.
La legge si inserisce in un ampio disegno di riforma della
pubblica amministrazione, con importanti ricadute sul riparto della giurisdizione, che ha
iniziato a delinearsi con la legge 23 ottobre 1992, n.421 (Delega al Governo per la
razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico
impiego, di previdenza e di finanza territoriale), seguita dal decreto legislativo
delegato 3 febbraio 1993, n. 29. Per la piena attuazione della riforma, la legge 15 marzo
1997, n.59, ha previsto all’art.11, comma 4, l’emanazione di ulteriori
disposizioni integrative e correttive, in conformità (fra l’altro) ad una serie di
princìpi e criteri analiticamente indicati.
Fra
essi l’art. 11, alla lettera g) del comma citato, contemplava la devoluzione al
giudice ordinario delle controversie sui rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche
amministrazioni e <<infine, la contestuale estensione della giurisdizione del
giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali
conseguenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno, in materia
edilizia, urbanistica e di servizi pubblici>>.
3.1.
- La valutazione di conformità di una legge di delega all’art. 76 della Costituzione
– secondo cui <<l’esercizio della funzione legislativa non può essere
delegato al Governo se non con determinazione di princìpi e criteri direttivi e soltanto
per tempo limitato ed oggetti definiti>> - non può prescindere dalle finalità
ispiratrici della delega e dal suo complessivo contenuto normativo. L’esigenza della
determinazione di princìpi e criteri direttivi e della definizione dell’oggetto
della delega è tanto più pressante quanto meno delimitato e specifico è il compito
affidato al legislatore delegato.
D’altro
canto anche per le leggi di delega vale il fondamentale canone per cui deve essere
preferita l’interpretazione che le ponga al riparo da sospetti di
incostituzionalità.
3.2.
– Dai lavori parlamentari – il ricorso ai quali può essere rilevante per
accertare le finalità perseguite dalla legge di delega e la portata dei princìpi e dei
criteri da essa enunciati – risultano sicuramente due indicazioni.
In
primo luogo il legislatore delegante intendeva rendere piena ed effettiva la tutela del
cittadino nei confronti della pubblica amministrazione, concentrando innanzi al giudice
amministrativo – nell’esercizio della giurisdizione, sia di legittimità che
esclusiva, di cui era già titolare in materia di edilizia, urbanistica e servizi pubblici
– non solo la fase del controllo di legittimità dell’azione amministrativa, ma
anche (ove configurabile) quella della riparazione per equivalente, ossia il risarcimento
del danno, evitando per esso la necessità di instaurare un successivo e separato giudizio
innanzi al giudice ordinario.
In
secondo luogo la delega intendeva perseguire tale risultato senza ampliare nelle suddette
tre materie l’ambito delle esistenti giurisdizioni esclusive. Per due volte infatti
fu formulata la proposta di delegare il Governo a trasferire le tre materie in questione
alla giurisdizione amministrativa esclusiva, ed entrambe le volte essa non ebbe seguito,
onde fu approvato definitivamente un testo che di giurisdizione esclusiva non parla.
3.3.
– L’Avvocatura dello Stato afferma tuttavia che la legge n. 59 del 1997,
prevedendo nelle citate tre materie l’attribuzione delle controversie relative ai
<<diritti patrimoniali conseguenziali>> al giudice amministrativo, mirava
implicitamente ma necessariamente a devolvere quelle materie alla sua giurisdizione
esclusiva: la categoria enunciata sarebbe infatti così strutturalmente legata alla
giurisdizione esclusiva, da non essere configurabile senza di essa.
L’argomento
non è fondato.
E’
certamente vero che, quando emersero come concetto normativo, i <<diritti
patrimoniali conseguenziali alla pronunzia di legittimità dell’atto o provvedimento
contro cui si ricorre>> - così l’art. 9 del r.d. 30 dicembre 1923, n.2840
(Modificazioni all’ordinamento del Consiglio di Stato e della giunta provinciale
amministrativa in sede giurisdizionale), il cui testo fu poi trasfuso nell’art.30 del
r.d.26 giugno 1924, n.1054 (Approvazione del testo unico delle leggi sul Consiglio di
Stato), e sostanzialmente riprodotto dall’art.7 della legge 6 dicembre 1971, n.1034,
sui tribunali amministrativi regionali - fungevano da limite esterno alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo, essendo la loro cognizione riservata al giudice
ordinario.
Ma,
affermatasi la configurazione della giurisdizione esclusiva quale giurisdizione sul
rapporto, tali diritti (come rivela l’analisi della giurisprudenza) hanno finito per
identificarsi con le pretese risarcitorie legate al rapporto da un nesso di mera
occasionalità, e quindi per presentare contenuti sostanzialmente non dissimili dalle
pretese miranti al risarcimento del danno da attività amministrativa soggetta alla
giurisdizione generale di legittimità. Infatti – a parte le implicazioni della
recente evoluzione della giurisprudenza della Corte di cassazione in tema di <<danno
ingiusto>> - la risarcibilità del danno ricollegabile all’adozione di un atto
amministrativo, considerato illegittimo in sede di giurisdizione di legittimità,
integrante gli estremi dell’illecito civile, era già ammessa, ad esempio nel caso
del cosiddetto <<affievolimento>> del diritto soggettivo seguìto dalla
successiva riespansione.
Di
siffatto percorso evolutivo il legislatore delegante del 1997 ha evidentemente tenuto
conto quando – recuperando la nozione di <<diritti patrimoniali
conseguenziali>>, per estendere ad essi la giurisdizione esercitata dal giudice
amministrativo nelle materie in questione – vi ha esplicitamente compreso il diritto
al risarcimento del danno, così confermando che finalità della delega era l'attribuzione
al giudice amministrativo – nei limiti in cui già conosceva di quelle materie –
della giurisdizione anche per la conseguenziale tutela risarcitoria, prima riservata al
giudice ordinario.
Ove
invece il legislatore delegante avesse voluto istituire nuove giurisdizioni esclusive,
avrebbe dovuto – per rispettare l’art.76 della Costituzione - definire i limiti
della <<materia edilizia, urbanistica e di servizi pubblici>>, non contemplata
normativamente e quindi formalmente non identificata, ed assegnare al Governo princìpi e
criteri direttivi per procedere a tale individuazione.
3.4.
– Si deve quindi conclusivamente ritenere che l’<<estensione>> della
giurisdizione amministrativa esistente, tanto di legittimità che esclusiva, era il
compito assegnato al legislatore delegato; i <<diritti patrimoniali
conseguenziali>>, in essi compreso il risarcimento del danno, erano l’oggetto
(normativamente individuato) di tale estensione; e le tre materie dell’edilizia,
urbanistica e servizi pubblici si ponevano come l’ambito all’interno del quale
la giurisdizione amministrativa doveva essere estesa.
3.5.
– Pertanto nella legge di delega n.59 del 1997 il compito affidato al legislatore
delegato si presentava sufficientemente determinato, al punto da non esigere ulteriori
precisazioni di dettaglio.
Ne
consegue l’infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art.11,
comma 4, lettera g), seconda parte, della legge n.59 del 1997, proposta dall’ordinanza
n. 495 in riferimento all’art. 76 della Costituzione.
4.
– Le ordinanze nn. 252, 659 e 704 propongono nei medesimi termini la questione di
legittimità costituzionale dell’art. 33 del decreto n. 80 del 1998, sotto il profilo
dell’eccesso rispetto alla legge di delega (art. 11, comma 4, lett. g), della legge
n. 59 del 1997): la norma censurata, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo l’intera materia dei pubblici servizi, avrebbe violato gli
artt. 76 e
77 della Costituzione, poiché la legge di delega non lo consentiva, prevedendo solamente
l’estensione, nella stessa materia, della giurisdizione amministrativa alle
controversie sui diritti patrimoniali conseguenziali, compreso il risarcimento del danno.
L’ordinanza
n. 495 denunzia, invece, l’art. 33 sotto lo specifico profilo che esso, attribuendo
alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie sui pubblici servizi, non
riserva al giudice ordinario quelle <<concernenti indennità, canoni e altri
corrispettivi>> in materia di concessioni di servizi; ed estende la censura anche al
comma 2, lettera f), ed al comma 3 dello stesso art.33, applicativi del principio.
5.
– La questione posta dalle ordinanze nn. 252, 659 e 704 è fondata.
L’art.
33 ha previsto nel comma 1 che <<sono devolute alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi
quelli afferenti al credito, alla vigilanza sulle assicurazioni, al mercato mobiliare, al
servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di cui alla legge
14 novembre 1995, n. 481>> ed ha nel comma 2 formulato un’elencazione non
tassativa di tali controversie.
Poiché
l’art. 11, comma 4, lett. g), della legge n.59 del 1997 – in base alle
considerazioni svolte in precedenza – non consentiva l’ampliamento della
giurisdizione esclusiva all’intero ambito della materia dei servizi pubblici, l’eccesso
di delega denunciato dai rimettenti, con conseguente violazione degli articoli 76 e 77,
primo comma, della Costituzione, è palese.
Pertanto
l’art. 33, comma 1, del decreto legislativo n. 80 del 1998 deve essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo, nella parte in cui, eccedendo i limiti della delega, ha
devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutta la materia dei
pubblici servizi, e non si è limitato ad estendere la giurisdizione amministrativa –
nei limiti in cui essa, in base alla disciplina vigente, già conosceva di quella materia,
sia a titolo di legittimità che in via esclusiva - alle controversie concernenti i
diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del
danno.
La
dichiarazione di illegittimità costituzionale coinvolge anche il comma 2 dell’art.
33, che ha specificato, in via esemplificativa, il contenuto dell’ampliato ambito
della giurisdizione esclusiva.
5.1.
- La declaratoria di incostituzionalità comporta l’assorbimento della questione
proposta dall’ordinanza n. 495 in ordine ai commi 1 e 2, lettera f), dell’art.
33, sotto il più limitato profilo prima ricordato.
5.2. - In accoglimento della censura espressamente
proposta dalla medesima ordinanza n. 495, va invece dichiarato illegittimo il comma 3
dell'art. 33, il quale – modificando l'art. 5 della legge n. 1034 del 1971 -
comportava (conformemente alla previsione di una giurisdizione esclusiva su tutta la
materia dei servizi pubblici) l'effetto di sottrarre le concessioni di servizi, già
oggetto di giurisdizione esclusiva, all'applicazione del secondo comma del medesimo art.
5, che faceva <<salva la giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria per le
controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi>>.
Infatti
la devoluzione di tali controversie alla giurisdizione esclusiva sulle concessioni di
servizi eccede i limiti della delega come sopra ricostruiti, trattandosi di controversie
inerenti a pretese direttamente nascenti dal rapporto di concessione e quindi non
riconducibili alla nozione di diritti patrimoniali conseguenziali, quale risultante dalla
ricordata evoluzione.
5.3.
– La dichiarazione di incostituzionalità dell’art. 33, nei termini appena
precisati, facendo venir meno l’estensione della giurisdizione esclusiva all’intera
materia dei pubblici servizi, assorbe la censura rivolta allo stesso art. 33, comma 2,
lettera f), dall’ordinanza n. 394, sotto il profilo della mancata ricomprensione
nella giurisdizione esclusiva dei <<rapporti individuali di utenza con soggetti
privati>>, nonché quella sollevata dall’ordinanza n. 195, in ordine all’intero
art. 33, con riferimento agli articoli 3, 103 e 113 della Costituzione.
5.4. - La dichiarazione di illegittimità
costituzionale comporta effetti sull’art. 35, determinando la necessità di adeguarne
in via interpretativa il contenuto, ed in particolare di limitare la portata dei richiami
fatti nei commi 1, 2, 3 e 5 di tale norma alla sola parte residua dell'art. 33.
5.5.
- L’ordinanza n. 495 dubita poi dell’incostituzionalità dell’art. 35,
comma 4, del decreto n. 80 del 1998, nella sola parte in cui, a seguito dell’istituzione
della giurisdizione esclusiva in materia di pubblici servizi, non avrebbe riservato all’autorità
giudiziaria ordinaria le controversie su canoni, indennità e corrispettivi per le
concessioni di servizi.
La
questione è infondata, poiché il suo presupposto è stato eliminato dalla dichiarazione
di illegittimità dell’art. 33.
6.
- Nella formulazione sopra indicata (retro, § 5), la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell’art.33 vale a ricondurre la norma delegata nei limiti posti dalla
legge di delega.
Spetta
al legislatore ogni ulteriore valutazione sull’opportunità di conferire al Governo
una nuova delega, o anche di intervenire direttamente, nella prospettiva del compimento
– in modo conforme a Costituzione - del disegno riformatore cui la legge n.59 del
1997 si riferiva.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti
i giudizi,
a)
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 33, comma 1, del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n.80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di
rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di
lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell'articolo 11, comma 4,
della legge 15 marzo 1997, n.59), nella parte in cui istituisce una giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo in materia di pubblici servizi, anziché limitarsi ad
estendere in tale materia la giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie
aventi ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle relative al
risarcimento del danno;
b)
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 33, commi 2 e 3, del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n.80;
c)
dichiara non fondata la questione di costituzionalità dell’articolo 35, comma 4, del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n.80, sollevata, in riferimento all’articolo 77
della Costituzione, dal Giudice di pace di Palermo, con l’ordinanza indicata in
epigrafe;
d)
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 11,
comma 4, lettera g), della legge 15 marzo 1997, n.59 (Delega al Governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della
Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa), sollevata, in
riferimento all’articolo 76 della Costituzione, dal Giudice di pace di Palermo, con l’ordinanza
indicata in epigrafe;
e)
dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale dell’articolo
33, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.80 e dell’articolo 11, comma 4,
della legge 15 marzo 1997, n.59, sollevate, in riferimento, rispettivamente, agli articoli
76 e 77, primo comma, della Costituzione ed agli articoli 3, 24, 76 e 113 della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione di Latina, con l’ordinanza
indicata in epigrafe;
f)
dichiara la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale
degli articoli 34 e 35 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.80, sollevata, in
riferimento agli articoli 3, 103 e 113 della Costituzione, dal Tribunale di Vibo Valentia,
sezione di Tropea, con l’ordinanza indicata in epigrafe.
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