Corte Costituzionale - Sentenza del 12 luglio 2000 n. 351
Indennità di esproprio - Legittimità art. 16 Dlgs 504/1992

Ritenuto in fatto

1.- Nel corso di un giudizio di opposizione a stima di indennità di espropriazione, promosso dall'espropriato, la Corte d'appello di Trieste, con ordinanza 18 dicembre 1998 (r.o. 258 del 1999), ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 1, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), in riferimento agli artt. 42 e 53 della Costituzione.

Premette il rimettente che l'art. 16 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 stabilisce che l'indennità dovuta in caso di espropriazione di area fabbricabile deve essere ridotta al minor valore indicato nell'ultima dichiarazione ICI, presentata dall'espropriato; osserva, in proposito, che il proprietario, ai fini della dichiarazione ICI dovuta per l'anno 1993, aveva considerato il terreno come agricolo e, conseguentemente, liquidato il tributo in base ad un valore imponibile corrispondente a settantacinque volte il reddito dominicale corrispondente.

Ciò premesso, il giudice a quo rileva che la norma in questione si porrebbe in contrasto con gli artt. 42 e 53 della Costituzione, in quanto, oltre a collegare l'ammontare del ristoro patrimoniale ad una dichiarazione del proprietario resa a fini tributari, comporterebbe la penalizzazione dell'interessato sul piano indennitario non solo in caso di dichiarazione fiscale preordinata a fini di evasione dell'imposta, ma, altresì, in caso di dichiarazione dovuta a mero errore, dipendente - come nella fattispecie in rilievo nel giudizio principale - da confusa ed ambigua situazione urbanistica.

2.- Analoga questione di legittimità costituzionale è stata sollevata, sia pure in riferimento ad ulteriori parametri costituzionali, dalla Corte d'appello di Genova con ordinanza 15 aprile 1999.

Premette il giudice a quo che, ai fini della dichiarazione ICI, il proprietario dei terreni sottoposti ad esproprio aveva denunciato per la maggior parte di essi un imponibile commisurato al reddito dominicale e, comunque, inferiore al valore stimato dal CTU, il quale ha indicato quale elemento di calcolo ex art. 5-bis del d.l. n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, della indennità un valore venale del comparto di Lire 1.278.030.000, che, per effetto della semisomma ex art. 5-bis, viene calcolato in Lire 639.026.000 e con la deduzione del 40% ridotto a Lire 383.415.000.

La norma impugnata, secondo il rimettente, si porrebbe in contrasto con gli artt. 3, 24, 42, terzo comma, e 97 della Costituzione, per i seguenti rilievi:

- il criterio di determinazione dell'indennità, di cui alla norma impugnata, apparirebbe, prima facie, incompatibile con il principio di adeguatezza dell'indennizzo di cui all'art. 42, terzo comma, della Costituzione. Tale principio, pur rimesso alla discrezionalità del legislatore in considerazione di finalità perequative con gli scopi inerenti alla funzione sociale della proprietà, tuttavia non dovrebbe consentire limitazioni che, perseguendo altre finalità di tipo sanzionatorio fiscale, possano dar luogo alla liquidazione di una indennità al di sotto della soglia minima di serietà e non simbolicità dello stesso;

- per la irragionevole disparità di trattamento tra proprietario espropriato e proprietario che sia stato privato del bene per effetto di occupazione appropriativa in cui l'infrazione fiscale non produce alcun effetto sulla liquidazione del danno egualmente calcolato ex art. 5-bis del d.l. n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359 (con alcuni correttivi migliorativi: non abbattimento del 40%, addizione del 10%);

- per una ulteriore disparità di trattamento - avente riflessi anche sul diritto di difesa - sotto il profilo degli espropriati "evasori totali" ed espropriati "evasori parziali" dell'ICI;

- per l'arbitrario ed indiretto recupero consentito all'ente impositore (sub specie di minore indennizzo) di un tributo non più dovuto dal proprietario spossessato del bene.

3.- In tutti i giudizi introdotti con le ordinanze alle quali si è fatto sopra riferimento, è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per la infondatezza della questione sollevata.

In particolare, la difesa dello Stato osserva che la norma denunciata assolverebbe essenzialmente ad una funzione dissuasiva dall'evasione dell'ICI e che, peraltro, avendo la norma in esame un ristretto ambito di operatività, potendo essa trovare applicazione per le sole aree fabbricabili, il raffronto dovrebbe essere posto tra "valore venale" dichiarato ai fini ICI e "valore venale" determinato ai fini dell'indennità (e da assumere, secondo il vigente art. 5-bis del d.l. n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, a base della relativa liquidazione), in quanto entrambi "riferiti" ad un immobile egualmente qualificato come area fabbricabile, con la conseguenza che un divario di valori - con l'effetto sanzionatorio in discorso - non rileverà se non quando lo stesso evidenzi una difformità nella stima dell'identico bene.

Considerato in diritto

1.- Le questioni di legittimità costituzionale sottoposte, in via incidentale, all'esame della Corte, riguardano l'art. 16, comma 1, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), il quale dispone che «in caso di espropriazione di area fabbricabile l’indennità è ridotta ad un importo pari al valore indicato nell’ultima dichiarazione o denuncia presentata dall’espropriato ai fini della applicazione dell’imposta» (ICI) «qualora il valore dichiarato risulti inferiore all’indennità di espropriazione determinata secondo i criteri stabiliti dalle disposizioni vigenti».

Viene denunciata la violazione:

- dell’art. 42, terzo comma, della Costituzione, giacché la anzidetta norma, oltre a collegare l'ammontare del ristoro patrimoniale dovuto ad una dichiarazione del proprietario resa a fini tributari, comporterebbe la penalizzazione dell'interessato non solo in caso di dichiarazione fiscale preordinata a fini di evasione dell'imposta, ma, altresì, in caso di dichiarazione dovuta a mero errore ed, inoltre, sembrerebbe incompatibile con il principio di adeguatezza dell'indennizzo (r.o. nn. 258 e 374 del 1999);

- dell'art. 53 della Costituzione, in quanto si ricorrerebbe all'applicazione di una sanzione extra-fiscale per inosservanza di un dovere tributario (r.o. n. 258 del 1999);

- dell'art. 3 della Costituzione, per la irragionevole disparità di trattamento tra proprietario espropriato e proprietario che sia stato privato del bene per effetto di occupazione appropriativa (r.o. n. 374 del 1999);

- degli artt. 3 e 24 della Costituzione, per disparità di trattamento tra espropriati "evasori totali" ed espropriati "evasori parziali" dell'ICI (r.o. n. 374 del 1999) avente riflessi sul diritto di difesa;

- dell'art. 97 della Costituzione, per l'arbitrario ed indiretto recupero, consentito all'ente impositore, di un tributo non più dovuto dal proprietario spossessato del bene (r.o. n. 374 del 1999).

2.- I giudizi, avendo per oggetto la stessa norma, vanno riuniti per essere decisi con un'unica sentenza, in considerazione della evidente connessione oggettiva, ed attesa la sostanziale identità delle questioni proposte.

3.- Le questioni sono prive di fondamento.

Giova precisare che la norma contestata non modifica il sistema di calcolo dell’indennizzo, che per le aree fabbricabili resta regolato secondo i criteri stabiliti dalle disposizioni vigenti (art. 5-bis del d.l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359 - sul quale è intervenuta la sentenza n. 283 del 1993 - e successivamente modificato dall’art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995, n. 549 - sul quale è intervenuta la sentenza n. 369 del 1996 - a sua volta, integrato poi dall’art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662).

Invece, l’art. 16 del d.lgs. n. 504 del 1992 prevede, per le sole aree fabbricabili, una riduzione della indennità di espropriazione, quando il valore venale, dichiarato o denunciato dall’espropriato ai fini ICI, risulti inferiore all’indennità, come sopra calcolata. Quale effetto ulteriore di bilanciamento equitativo della nuova imposizione è prevista (senza una distinzione tra aree fabbricabili e altri immobili) una maggiorazione della indennità, pari alla differenza (con l’aggiunta degli interessi) tra l’importo della imposta (ICI) pagata dall’espropriato o dal suo avente causa per il medesimo bene, negli ultimi cinque anni, e quello risultante dal computo dell’imposta sulla base della indennità liquidata.

Con tale sistema, in particolare per le aree fabbricabili, per le quali possono verificarsi difficoltà e differenze di valutazione, in relazione a situazioni non omogenee che si riflettono sul calcolo della semisomma tra valore venale e decuplo della rendita catastale, il legislatore ha voluto introdurre un duplice correttivo: il primo - specifico per le sole aree fabbricabili - è che la indennità non possa essere liquidata al di sopra del valore denunciato per l’ICI.

In altri termini, la indennità, per le sole aree fabbricabili (tali devono essere anche al momento della denuncia ICI, altrimenti la norma non è applicabile venendo neno l'omogeneità delle posizioni valutate), viene ancorata, come limite massimo, al valore venale dell’area, che ultimamente era stato dichiarato ai fini ICI; nello stesso tempo il contribuente è posto in condizione di conoscere di questo ulteriore effetto della dichiarazione tributaria, perché la disposizione risulta inserita sia nella legge di delega, sia nel decreto delegato istitutivi dell’ICI, anteriore quindi a qualsiasi espropriazione soggetta a questa regola, in quanto logicamente applicabile solo con riferimento ad espropriazioni di aree fabbricabili successive all’obbligo della dichiarazione ICI.

L’altro correttivo, non applicabile alle sole aree fabbricabili, è, invece, di maggiorazione e consente a favore dell’espropriato il recupero corrispondente alla eccedenza di imposta ICI pagata per gli ultimi cinque anni, rispetto alla imposta che sarebbe stata calcolata sulla base della indennità concretamente liquidata.

4.- Il meccanismo (preventivo-disincentivante) di dissuasione dall’evasione si inserisce in una manovra di finanza, diretta a rafforzare le capacità finanziarie delle regioni e degli enti locali attraverso risorse proprie: viene istituita l’imposta comunale sugli immobili accompagnata dalla soppressione dell’INVIM (imposta comunale sull’incremento di valore degli immobili) e dalla esclusione dei redditi dominicali delle aree fabbricabili e dei redditi dei terreni agricoli e dei fabbricati dall’ILOR (imposta locale redditi).

In relazione a talune difficoltà di definizione di area fabbricabile, la legge delega ed il decreto delegato istitutivo dell’ICI (puntualmente in aderenza) offrono, ai fini della dichiarazione della stessa imposta, una individuazione di area fabbricabile sulla base dei criteri previsti agli effetti della indennità di espropriazione, ed attribuiscono, a favore del contribuente, la facoltà di ottenere una attestazione dal Comune che definisca la natura dell'area (fabbricabile o meno), in modo da potere rimuovere eventuali dubbi ed escludere errori e responsabilità, tanto maggiori in quanto diversi sono i sistemi di calcolo dell’imposta, sempre basata sul valore degli immobili sottoposti all’ICI, ma determinato alla stregua del valore venale in comune commercio (integrato da una serie di criteri) per le aree fabbricabili, e degli estimi del catasto per tutti gli altri immobili (fabbricati e terreni agricoli).

Il sistema è, quindi, nel complesso diretto ad incentivare fedeli autodichiarazioni di valore delle aree fabbricabili ai fini ICI e, nello stesso tempo, ad avviare una armonizzazione tra identificazione ai fini tributari ed ai fini espropriativi delle aree fabbricabili, attesa la radice comune di definizione delle stesse aree.

In tale maniera si produce un incentivo, per il proprietario, a dichiarare - la dichiarazione era annuale per le variazioni di ogni genere (trattasi di periodo anteriore alla ampliata potestà regolamentare dei comuni: d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, art. 59) - fedelmente un valore venale, che tenga conto della destinazione (al momento della dichiarazione) edificabile, comportante in genere una lievitazione rispetto al valore su base catastale. L’incentivo è prodotto, da un canto, dai riflessi limitativi, in caso di esproprio, sulla liquidazione della indennità di esproprio (art. 16, comma 1, del d.lgs. n. 504 1992), e, dall’altro lato, dalla possibilità generale di un recupero (attraverso una maggiorazione della indennità stessa) della imposta degli ultimi cinque anni, nel caso in cui essa sia stata calcolata sul valore dichiarato in eccesso rispetto a quella risultante sulla base dell’anzidetta indennità (art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 504 del 1992; art. 4, comma 1, lettera a), numero 18, della legge 23 ottobre 1992, n. 421).

5.- Il meccanismo di aggancio (limitativo), tra indennità di esproprio e valore dichiarato in sede di ICI, risulta, pertanto, tutt’altro che manifestamente irragionevole o palesemente arbitrario, risolvendosi, attraverso un giusto equilibrio tra mezzo impiegato e scopo perseguito, in un rafforzamento indiretto dell’adempimento di obblighi tributari ed in un incentivo alla lealtà, correttezza e chiarezza di rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione, sia nell’adempimento del dovere di concorrere alle spese pubbliche (art. 53 della Costituzione), sia nel partecipare alla determinazione di valore, anche ai fini della indennità di espropriazione per motivi di interesse generale (art. 42, terzo comma, della Costituzione).

Il disposto legislativo tende, principalmente, ad un recupero di evasione o a disincentivarla. Il fatto che questa evasione sia totale o parziale, ovvero dipendente o meno da volontà consapevole o da mero errore nella dichiarazione, poco interessa ai fini della legittimità costituzionale; in ogni caso è colpevole e, quindi, il soggetto privato può essere assoggettato a conseguenze di responsabilità. Infatti la legge, contestualmente, gli attribuisce una facoltà di tutela, consentendogli di pretendere dal comune la certificazione della qualità edificatoria dell’area (definizione di area fabbricabile) (art. 4, comma 1, lettera a), numero 5, della legge di delega n. 421 del 1992; art. 2, comma 1, lettera b), ultima parte, del d.lgs. n. 504 del 1992). Dal combinato disposto delle anzidette norme può trarsi l’ovvia conseguenza che una dichiarazione conforme alla "definizione", contenuta nella certificazione del comune, non avrebbe potuto produrre per il soggetto privato conseguenze negative, mentre sarebbe eventualmente sorta solo responsabilità, di altro genere, dello stesso comune per la attestazione rilasciata.

Le varie ipotesi di evasore totale o parziale formulate nelle ordinanze di rimessione sono tutte erronee nei presupposti: infatti, l’evasore totale non viene affatto avvantaggiato, in quanto è destinato a subire in ogni caso le sanzioni per la omessa dichiarazione, nonché l’imposizione per l’ICI che aveva tentato di evadere; inoltre, la erogazione dell’indennità di espropriazione non può intervenire, se non dopo la verifica che non superi il tetto massimo ragguagliato al "valore" denunciato per l’ICI, e, quindi, solo dopo la presentazione della denuncia ICI e la conseguente regolarizzazione della posizione tributaria, con concreto avvio del recupero dell’imposta e delle sanzioni. Il che presuppone in ogni caso che si tratti di area fabbricabile (tale al momento della dichiarazione) e che il soggetto espropriato, fosse, alla data di riferimento dell’indennità, tenuto all’ICI.

L’evasore parziale resta soggetto alle stesse conseguenze per il minor valore dichiarato, potendo il comune - ove nei termini e sempre nel presupposto che l’ICI sia dovuta - procedere ad accertamento una volta richiesto dei dati necessari ai fini del calcolo definitivo dell’indennità di esproprio.

6.- Sul piano più generale deve essere posto in rilievo che non è estranea all’ordinamento giuridico la utilizzazione, in base a legge, di un valore dichiarato anche ad altri fini e persino al di fuori del rapporto intersoggettivo in cui è reso, soprattutto quando il valore-prezzo assuma la funzione di corrispettivo per trasferimenti a carattere coattivo. E’ sufficiente, a tal fine, il richiamo esemplificativo alle ipotesi di prelazione legale e riscatto sia nel campo dei fondi rustici per lo sviluppo della proprietà coltivatrice (legge 26 maggio 1965, n. 590), sia per gli immobili urbani in locazione (legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 39), sia nell’ambito delle aree protette a favore dell’ente parco (legge 6 dicembre 1991, n. 394) ed infine alla prelazione dello Stato ai sensi della legge 1° giugno 1939, n. 1089, in caso di alienazione di bene storico-artistico vincolato (sentenza n. 269 del 1995) (v. ora d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490).

7.- Non esiste neppure una ingiustificata disparità di trattamento tra espropriato in base a regolare procedura di esproprio e colui che abbia subito una occupazione acquisitiva (detta anche accessione invertita), contemplata espressamente da una serie di disposizioni legislative (v. art. 3 della legge 27 ottobre 1988, n. 458; art. 6, comma 2, del d.l. 18 gennaio 1993, n. 8, convertito, con modificazioni, nella legge 19 marzo 1993, n. 68; art. 10, comma 3-bis, del d.l. 27 ottobre 1995, n. 444, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 20 dicembre 1995, n. 539; art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662). Infatti, sono situazioni del tutto diverse, essendo la seconda caratterizzata da un non legittimo agire della pubblica amministrazione, sia pure assistito da una valida dichiarazione di pubblica utilità dell’opera. E’ quindi naturale che la pubblica amministrazione subisca le conseguenze del proprio operato, con un risarcimento ragguagliato in modo necessariamente superiore a quella che avrebbe potuto essere una indennità di espropriazione di area fabbricabile e quindi con riferimento ad altri criteri meno favorevoli per la stessa amministrazione (aumento del 10%; esclusione dell’abbattimento del 40%) (v. sentenza n. 148 del 1999).

8.- Ai fini della contestata legittimità costituzionale, non interessa la qualificazione dell’art. 16, comma 1, del d.lgs. n. 504 del 1992, nel senso che esso contenga una misura sanzionatoria o meno, o se il presupposto della norma sia una dolosa evasione d’imposta o un errore, più o meno gravemente colpevole, sulla natura dell’area oggetto dell’espropriazione.

Si tratta, invece, di ragionevole applicazione del principio secondo cui il soggetto privato, nei rapporti con la pubblica amministrazione, necessariamente improntati a lealtà, correttezza e collaborazione, in quanto siano in gioco gli obblighi di solidarietà politici, economici e sociali (art. 2 della Costituzione), tra i quali quelli in materia tributaria, non può sottrarsi alle conseguenze di una sua dichiarazione. Ciò ovviamente quando questa dichiarazione sia contemplata espressamente dalla legge in modo preciso e chiaro, con preventiva (e quindi consapevole) previsione di duplice valenza, negli aspetti di valutazione del bene a fini tributari e come limite di liquidazione di indennità di esproprio, e quando non vi sia un intervallo di tempo significativo tra dichiarazione di valore ad una certa data (1° gennaio dell’anno, a fini tributari) e momento di riferimento - nello stesso anno - della valutazione e liquidazione (di indennità).

Da rilevare, infine, che la natura edificatoria dell’area è in genere una rivendicazione costante dei soggetti privati colpiti da esproprio nel contestare la indennità offerta e pretendere una indennità superiore, e lo è stato anche nelle presenti controversie, sicché è fuori luogo ogni accenno a situazioni meramente ipotetiche di errore incolpevole, attesa la consapevolezza del valore dell’area e il mancato esercizio della facoltà di richiesta di attestazione al comune interessato.

9.- Le predette considerazioni portano ad escludere la sussistenza della denunciata violazione degli artt. 3, 24, 42, terzo comma, e 53 della Costituzione.

Quanto all’invocato parametro dell’art. 97 della Costituzione, è sufficiente, ai fini della infondatezza del profilo, il rilievo che la norma in esame non coinvolge, se non in modo del tutto indiretto, profili organizzativi dell’attività della pubblica amministrazione ed, in ogni caso, tende a finalità che non contrastano con il buon andamento della stessa pubblica amministrazione, ed anzi è indirizzata ad un recupero della reciproca correttezza dei rapporti tra pubblica autorità ed amministrati, presupposto di ogni civile convivenza.

In ogni caso non si può configurare "un tributo non dovuto", in quanto la norma denunciata - giova sottolinearlo ancora una volta - riguarda solo le aree fabbricabili per le quali sia dovuta l’ICI all'epoca di riferimento dell’indennità di espropriazione.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 1, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), sollevate, in riferimento agli artt. 3, 24, 42, terzo comma, 53 e 97 della Costituzione, dalla Corte d'appello di Trieste e dalla Corte d'appello di Genova, con le ordinanze indicate in epigrafe.