Aggiudicazione provvisoria - Impugnazione - Facoltà - Aggiudicazione definitiva - Impugnazione - Necessaria - Aggiudicazione provvisoria - Aggiudicazione definitiva - Impugnazione congiunta

FATTO E DIRITTO

1. Con delibera dell’11 luglio 1990 l’Università degli studi <<la Sapienza>> di Roma indiceva distinte licitazioni private da aggiudicarsi ai sensi dell’art. 15, lett. b), L. n. 113 del 1981 (criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa), per la gestione, in locali di proprietà dell’Ateneo, dei servizi di bar, tabaccheria, e valori bollati.

La società odierna appellante, non aggiudicataria del servizio, con tre distinti ricorsi al T.A.R. Lazio, impugnava i verbali di aggiudicazione delle gare di appalto in favore delle tre società odierne controinteressate.

1.1. Il giudice adito, riuniti i tre ricorsi, li dichiarava inammissibili, ritenendo che gli stessi fossero proposti solo contro le aggiudicazioni provvisorie, prive di autonoma efficacia lesiva, in quanto atti infraprocedimentali, mentre non risulterebbero impugnate quelle definitive, che sono gli atti finali dei procedimenti.

2. Avverso la sentenza del T.A.R., notificatale in data 13 ottobre 1994, la società Cyrano Golosità ha proposto appello, ritualmente notificato all’amministrazione e alle tre società controinteressate in data 12 dicembre 1994.

Si sono costituite l’amministrazione appellata e la società Leonardi Alberto & C., opponendosi all’accoglimento del gravame.

3. La società appellante lamenta che i ricorsi di primo grado non sono stati rivolti, come afferma il T.A.R., solo contro i verbali di aggiudicazione provvisoria, ma contro l'intero procedimento, e che il petitum dei ricorsi era l’annullamento delle aggiudicazioni delle singole gare di appalto.

Nel merito, la società ripropone tutti i motivi dei ricorsi di primo grado, non esaminati dal T.A.R. per effetto della declaratoria di inammissibilità.

3.1. L’appello è fondato.

3.2. Al fine dell’esame della questione principale oggetto del presente appello, giova premettere alcune considerazioni in diritto in ordine alla impugnazione dell’aggiudicazione provvisoria.

Deve ritenersi, in relazione all’aggiudicazione provvisoria, che:

1) è atto preparatorio e non conclusivo del procedimento, in relazione al quale non vi è alcun onere, a pena di decadenza, di immediata impugnazione (C. Stato, sez. V, 11 maggio 1998, n. 543);

2) l’impugnazione della stessa può essere differita al momento in cui si ricorre contro l’aggiudicazione definitiva, per cui il dies a quo per ricorrere contro l’aggiudicazione provvisoria decorre dalla piena conoscenza di quella definitiva (C.G.A.S. 9 giugno 1998, n. 383);

3) in sede di impugnazione dell’aggiudicazione definitiva potranno farsi valere anche i vizi propri di quella provvisoria;

4) è comunque in facoltà della parte non aggiudicataria impugnare immediatamente l’aggiudicazione provvisoria, che è autonomamente lesiva, in quanto le inibisce l’ulteriore partecipazione al procedimento;

5) rispetto all’aggiudicazione provvisoria, quella definitiva non è atto meramente confermativo o esecutivo, ma atto che, anche quando recepisce in toto i risultati dell’aggiudicazione provvisoria, comporta comunque una autonoma valutazione; ne consegue che l’aggiudicazione definitiva necessita sempre di autonoma impugnazione, anche se è già stata impugnata quella provvisoria;

6) se la aggiudicazione provvisoria viene impugnata immediatamente e autonomamente, la parte ha perciò l’onere di impugnare anche, in un secondo momento, l’aggiudicazione definitiva, pena l’improcedibilità del primo ricorso.

3.3. Facendo applicazione di siffatte considerazioni in diritto al caso di specie, deve osservarsi che i ricorsi di primo grado sono stati notificati in data 29 gennaio 1992, vale a dire dopo l’adozione non solo delle aggiudicazioni provvisorie (i cui verbali recano la data del 30 novembre 1991) ma anche degli atti di aggiudicazione definitiva (che recano la data del 14 gennaio 1992).

I ricorsi di primo grado appaiono espressamente rivolti non solo contro i verbali di aggiudicazione provvisoria, ma contro l’intero procedimento sfociato nelle aggiudicazioni definitive, anche se i vizi dedotti derivano dalle aggiudicazioni provvisorie, i cui risultati sono stati recepiti con i provvedimenti finali. E, invero, nell’epigrafe dei ricorsi si afferma di impugnare <<l’aggiudicazione>>, e nel petitum degli stessi si chiede l’annullamento dell’intera procedura.

I ricorsi di primo grado appaiono dunque rivolti sia contro le aggiudicazioni provvisorie che contro quelle definitive, impugnate congiuntamente; sono stati fatti valere in un contesto unitario i vizi delle aggiudicazioni provvisorie, che si riflettono su quelle definitive.

Sono perciò state rispettate le regole processuali che, in materia di aggiudicazione, consentono di impugnare l’aggiudicazione provvisoria contestualmente a quella definitiva, e impongono di impugnare anche l’aggiudicazione definitiva e non solo quella provvisoria.

4. L’accoglimento dell’appello sotto il profilo del rito, impone al Collegio di esaminare i motivi del ricorso di primo grado.

4.1. In prime cure si lamentava:

1) la violazione dei principi di correttezza, trasparenza, buon andamento, imparzialità dell’amministrazione e, in definitiva, del principio di continuità della gara, in quanto la Commissione si riunì il 26 ottobre 1991, aprì i plichi contenenti le offerte tecniche, e poi, invece di proseguire nelle operazioni, rinviò la seduta ad una data da destinarsi, poi fissata in una data assai lontana, il 30 novembre 1991, sicché il rinvio, asseritamente ingiustificato, farebbe sorgere il sospetto che la Commissione abbia voluto esaminare segretamente i documenti presentati dalle società concorrenti;

2) la violazione della legge speciale della gara e l’eccesso di potere, in quanto nella seduta del 30 novembre 1991 la Commissione, in violazione dell’art. 15, lett. b), L. n. 113 del 1981 e degli artt. 6 e 6 bis del capitolato d’oneri, avrebbe autonomamente deciso di valutare i progetti sotto il profilo sostanziale e funzionale anziché sotto quello estetico, nonché di considerare la parte del progetto relativa alla grammatura degli alimenti di carattere meramente accessorio; erroneo sarebbe poi il punteggio di 37,5 assegnato alle società controinteressate per l’offerta economica, in quanto il punteggio avrebbe dovuto essere di 33, 3;

3) l’eccesso di potere in quanto la Commissione avrebbe assegnato dei punteggi per i progetti di ristrutturazione e per le prestazioni migliorative senza specificazione alcuna delle ragioni relative a detti punteggi.

4.2. Tra i motivi di ricorso appare fondato, ed ha un carattere logicamente assorbente di tutti gli altri, quello relativo alla violazione del principio di continuità della gara.

Risulta dagli atti che la Commissione nella seduta del 26 ottobre 1991 aprì le buste dei concorrenti contenenti le offerte tecniche (tanto che alcune offerte vennero escluse per incompletezza della documentazione relativa alle offerte tecniche); dopodiché la seduta fu rinviata a data da destinarsi, senza indicazione di alcuna ragione del rinvio, e la nuova seduta fu tenuta a notevole distanza di tempo, e, in particolare, il 30 novembre 1991.

4.3. Costituisce principio proprio delle gare di appalto quello della continuità, nel senso che le operazioni di esame delle offerte tecniche ed economiche devono essere concentrate in un’unica seduta, senza soluzione di continuità.

Possono essere consentite eccezioni al principio di concentrazione, solo quando si verifichino situazioni particolari che obiettivamente impediscano l’espletamento di tutte le operazioni in una sola seduta (C. Stato, sez. V, 23 febbraio 1990, n. 129; C.G.A.S., sez. giur., 16 settembre 1998, n. 477).

Il principio di continuità della gara, dettato dall’ art. 71 del regolamento di contabilità di stato (R.D. n. 827/1924) per gli incanti, è applicabile pure alla licitazione privata, in quanto espressione di canoni generali.

In particolare, il principio di continuità delle gare costituisce esplicazione dei più generali principi di buon andamento, imparzialità, trasparenza e correttezza dell’operato dell’amministrazione, e mira a garantire che le operazioni di gara si svolgano con imparzialità, nel rispetto della par condicio dei concorrenti, e senza il sospetto di favoritismi che potrebbero verificarsi se le sedute della Commissione di gara fossero distanziate nel tempo.

Più in generale, tale principio mira ad assicurare l’assoluta indipendenza di giudizio di chi presiede la gara e a sottrarlo a possibili influenze esterne, e ad impedire che i criteri di valutazione delle offerte vengano formulati dopo la conoscenza delle stesse.

La violazione del principio della continuità del procedimento di gara di appalto di opere pubbliche comporta l'invalidità della gara, a prescindere dalla verifica delle conseguenze pratiche (C. Stato, sez. IV, 15 luglio 1992, n. 689).

Nel caso di specie, la seduta del 26 ottobre 1991 è stata rinviata a data da destinarsi senza alcuna plausibile ragione, e la nuova seduta si è tenuta oltre un mese dopo (30 novembre 1991).

Solo nella seconda seduta sono stati fissati i criteri di valutazione delle offerte tecniche, dopo che queste erano già state conosciute nella precedente seduta: e tanto in violazione del consolidato principio secondo cui i criteri di valutazione delle offerte devono essere fissati prima della conoscenza delle stesse (C. Stato, sez. V, 23 marzo 2000, n. 1614; C. Stato, sez. V, 24 aprile 1989, n. 220; C. Stato, sez. V, 25 novembre 1988, n. 751).

Siffatto modus operandi ha reso poco trasparente la procedura, e ingenera il ragionevole sospetto della irregolarità delle operazioni.

4.4. Si impone, per questo motivo, l’annullamento di tutti gli atti di gara successivi al 26 ottobre 1991.

L’accoglimento del ricorso in relazione al vizio di violazione della continuità della gara, comporta il logico assorbimento di tutti gli altri motivi di ricorso, volti a sindacare l’operato della commissione successivo al 26 ottobre 1991, operato che viene automaticamente travolto dall’accoglimento del suddetto motivo di ricorso. D’altro canto l’amministrazione, considerato il tipo di motivo di ricorso accolto, dovrà rinnovare l’intera gara a partire dal bando, mentre non sarebbe più possibile rinnovare le operazioni a partire dalla valutazione delle offerte tecniche ed economiche, valutazione la cui imparzialità sarebbe ormai definitivamente compromessa dal tempo trascorso.

5. In conclusione, va accolto l’appello, e per l’effetto vanno annullati gli atti impugnati con il ricorso di primo grado (verbali di aggiudicazione provvisoria del 30 novembre 1991; atti di aggiudicazione definitiva del 14 gennaio 1992).

Appare equo compensare integralmente tra le parti le spese, i diritti e gli onorari di lite in relazione ad entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati con i ricorsi di primo grado (e specificati in motivazione).

Compensa interamente tra le parti le spese, i diritti e gli onorari di lite in relazione ad entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la pubblica amministrazione dia esecuzione alla presente decisione.