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Consiglio di
Stato - Sezione V - Decisione 29 aprile 2002 n. 2280
Espropriazione
Espropriazione
- Dichiarazione di pubblica utilita' implicita - Obbligatorieta'
comunicazione avvio procedimento - Sussistente
F A T T O
Con ricorso
notificato il 19 aprile 2000 (RG. 3724/00) Chianese Valeria ed
Annamaria, quest’ultima in proprio e quale procuratrice speciale di
Solari Luisa, Cantore Bianca, Elena, Gabriella, Antonia e Luigi, nella
asserita qualità di comproprietari di quota parte della consistenza
immobiliare sita nel comune di Marano e riportata nel relativo catasto
terreni alla partita 7927, foglio 8, particelle 64, 65, 116 e 117,
chiedevano al Tribunale amministrativo regionale della Campania: I) l’annullamento:
a) del decreto di occupazione d’urgenza n. 1 del 13 marzo 2000,
relativo ai fondi di loro proprietà, a firma del dirigente dell’ufficio
tecnico del comune di Marano, con l’allegato avviso delle operazioni
di redazione dello stato di consistenza e di immissione nel possesso; b)
delle delibere della Giunta municipale del comune di Marano n. 206 del
21 aprile 1999 e n. 564 del 17 novembre 1999, relative al progetto di
riqualificazione urbana del comparto di via Mallardo, via Campana e
piazzale cimitero; c) della delibera della Giunta municipale del comune
di Marano n. 33 del 28 gennaio 2000; nonché II) previo annullamento
degli atti impugnati e previa declaratoria dell’originaria
illegittimità dell’occupazione e dell’obbligo di formale
restituzione dell’area occupata, la condanna del comune di Marano al
risarcimento di tutti i danni patiti e patendi per effetto dell’illegittima
occupazione dell’area ovvero la condanna al risarcimento dei danni
pari al valore venale dell’area, in ipotesi di irreversibile
trasformazione dell’area.
L’impugnativa
era affidata a cinque articolati motivi di gravame con i quali si
lamentava sostanzialmente la lesione delle garanzie partecipative di cui
agli articoli 4 e 7 della legge 7 agosto 1990 n. 241 e agli articoli 10
e 11 della legge 22 ottobre 1971 n. 865, essendo stato loro notificato
soltanto il decreto di occupazione d’urgenza, attraverso il quale non
era neppure esattamente individuabile il fondo interessato al
procedimento ablatorio; veniva inoltre evidenziata la mancanza dell’autorizzazione
prevista dagli articoli 17 e 18 della legge 2 febbraio 1974 n. 64,
ricadendo il comune di Marano in zona sismica.
Con altro
ricorso notificato il 3 luglio 2000 (RG 6378/00) gli stessi ricorrenti
chiedevano l’annullamento anche dell’avviso in data 17 maggio 2000,
a firma del dirigente dell’ufficio tecnico del comune di Marano,
relativo alle operazioni di immissione nel possesso e redazione dello
stato di consistenza da svolgersi il 13 giugno 2000, notificato il 14
giugno 2000, nonché del successivo avviso in data 13 giugno 2000,
notificato il pari data, con cui si comunicava lo svolgimento delle
predette operazioni di immissione nel possesso e redazione dello stato
di consistenza per il successivo 26 giugno 2000, oltre agli atti
preordinati, connessi e conseguenti.
Avverso tali
atti, oltre ai vizi già denunciati con il primo ricorso, venivano
svolti altri due articolati motivi di censura, sostenendo, per un verso,
che essi erano stati notificati senza il rispetto del termine di venti
giorni previsto dall’articolo 3, ultimo comma, della legge 3 gennaio
1978 n. 1, e, per altro verso, che la presa di possesso dei fondi di
loro proprietà era comunque stata materialmente effettuata il 26 giugno
2000, oltre il termine massimo di tre mesi decorrente dall’emanazione
del decreto di occupazione di urgenza, avvenuta il 13 marzo 2000, e
dunque in violazione dell’articolo 20, comma 1, della legge 22 ottobre
1971 n. 865.
In entrambi i
giudizi si costituiva il comune di Marano resistendo ai ricorsi, di cui
chiedeva il rigetto.
L’adito
Tribunale, riuniti i ricorsi, con la sentenza n. 1097 del 13 marzo 2001
(sezione V^) li ha accolti per quanto di ragione, annullando gli atti
impugnati, ordinando la restituzione dei suoli e condannando l’amministrazione
comunale di Marano al risarcimento dei danni derivanti dall’occupazione
illegittima, secondo i criteri espressi in motivazione, oltre al
pagamento delle spese di giudizio.
In particolare,
i giudici di prime cure hanno ritenuto fondate e assorbenti le doglianze
relative alla violazione del giusto procedimento per l’omessa
partecipazione dei proprietari al procedimento espropriativo, con
specifico riguardo al provvedimento dichiarativo della pubblica
utilità, indifferibilità e urgenza dei lavori da eseguirsi, rilevando
che in concreto non si era verificata l’irreversibile trasformazione
del suolo con conseguente possibilità di restituzione del fondo e
obbligo dell’amministrazione comunale di risarcire i danni da
illegittima occupazione, da liquidarsi in via equitativa in misura
percentuale pari al saggio degli interessi legali per ciascun anno di
occupazione, da rapportarsi al valore di mercato dei terreni all’epoca
della immissione in possesso.
Avverso il
dispositivo di detta sentenza (n. 14 del 12 febbraio 2001) il comune di
Marano ha proposto appello, sollevando tre ordini di censure.
Con il primo è
stato contestato la legittimità dell’ordine di restituzione del
fondo, adducendosi che le opere, per la cui esecuzioni si era disposta l’occupazione,
erano già iniziate, realizzandosi una situazione di sostanziale
irreversibile trasformazione, in quanto, dovendosi realizzare un
parcheggio pubblico, erano stati già tagliati gli alberi da frutto
insistenti originariamente sul fondo.
Con il secondo
è stato dedotto che erroneamente i primi giudici avevano ritenuti
sussistenti i vizi relativi alla presunta violazione delle garanzie di
partecipazione al procedimento espropriativo, atteso che esse non si
applicavano con riferimento al decreto di occupazione d’urgenza,
oggetto dell’impugnativa.
Con il terzo,
infine, si contestava l’esistenza di un vizio di legittimità del
decreto di occupazione per la incerta individuazione dei beni oggetto di
occupazione dovuta alla asserita mancanza del piano particellare e
grafico dell’area occupata, essendo stata sufficientemente e
correttamente individuati i beni in esame.
Gli appellati
si sono costituiti in giudizio, deducendo l’inammissibilità ed
infondatezza dell’appello di cui hanno chiesto il rigetto.
Con ordinanza
n. 2184 del 10 aprile 2001 della IV^ Sezione del Consiglio di Stato è
stata respinta l’istanza cautelare di sospensione dell’esecuzione
della sentenza impugnata.
Con atto
notificato il 23 maggio 2001 l’appellante, in relazione all’intervenuto
deposito della sentenza, ha proposto motivi aggiunti, riproponendo i
primi due motivi dell’appello principale.
Oltre alle
rituali memorie illustrative delle rispettive difese, è stato
depositata dagli appellati una relazione redatta da un tecnico di loro
fiducia in ordine allo stato del fondo oggetto dei provvedimenti
impugnati.
D I R I T T O
I. E’
contestata la legittimità del decreto di occupazione d’urgenza n. 1
del 13 marzo 2000, a firma del dirigente dell’ufficio tecnico del
Comune di Marano, e degli avvisi delle operazioni di redazione dello
stato di consistenza e di immissione in possesso nel fondo (riportato
nel catasto terreni del Comune di Marano alla partita 7927, foglio 8,
particelle 64, 65, 116 e 117), di cui sono comproprietari Chianese
Valeria ed Annamaria, quest’ultima anche quale procuratrice speciale
di Solari Luisa, Cantore Bianca, Elena, Gabriella, Antonia e Luigi,
nonché delle delibere della Giunta municipale del Comune di Marano n.
206 del 21 aprile 1999 e n. 564 del 17 novembre 1999, relative al
progetto di riqualificazione urbana del comparto di via Mallardo, via
Campana e piazzale cimitero, e della successiva delibera n. 33 del 28
gennaio 2000, in esecuzione delle quali è stato emanato il ricordato
decreto di occupazione di urgenza.
L’Amministrazione
comunale di Marano deduce l’erroneità della sentenza n. 1097 del 13
marzo 2001, con cui il Tribunale amministrativo regionale della Campania
(sez. V) ha annullato tutti i predetti atti sul presupposto della
violazione delle garanzie di partecipazione al procedimento
espropriativo per omessa comunicazione dell’avvio di procedimento,
ordinando la restituzione del fondo occupato e condannandola al
pagamento del risarcimento dei danni derivanti dall’illegittima
occupazione: a suo avviso, infatti, non sarebbe stato violato alcun
obbligo relativo alle garanzie partecipative, atteso che queste non
troverebbero applicazione nei confronti del decreto di occupazione d’urgenza;
inoltre si contesta l’ordine di restituzione del fondo occupato,
atteso sarebbero già stati avviati i lavori per la cui realizzazione
sarebbe stata disposta l’occupazione.
Resistono al
gravame gli appellati.
II. Al riguardo
la Sezione osserva quanto segue.
II.1. E’
infondato il primo motivo di appello, con il quale è stato sostenuto
che, nel caso di specie, non vi era alcun obbligo da parte del Comune di
Marano di comunicare agli interessati l’avvio del procedimento di
espropriazione, vertendosi in tema di presunta illegittimità di un
decreto di occupazione d’urgenza.
II.1.1. In
realtà, come si evince pacificamente dalla lettura dei ricorsi di primo
grado, oggetto dell’impugnativa non è soltanto il decreto di
occupazione d’urgenza, ma anche le delibere della Giunta municipale
del Comune di Marano (n. 206 del 21 aprile 1999 e n. 564 del 17 novembre
1999) che, approvando rispettivamente gli atti tecnici e contabili prima
e il progetto esecutivo, poi, del progetto di riqualificazione urbana
del comparto di via Mallardo, via Campana e piazzale cimitero, e
implicando la dichiarazione di pubblica utilità dei lavori necessari,
non sono state emanata con la necessaria partecipazione dei proprietari
interessati, nè con riferimento alla previsione contenuta nell’articolo
7 della legge 7 agosto 1990 n. 241, né con riferimento a quella di cui
agli articoli 10 e 11 della legge 22 ottobre 1971 n. 865.
Se non vi è
dubbio che il provvedimento di occupazione d’urgenza non ha bisogno,
ai fini della sua legittimità, della previa comunicazione di avvio del
procedimento, trattandosi di provvedimento che si pone quale necessaria
conseguenza sul piano giuridico della dichiarazione di pubblica
utilità, è altrettanto evidente che la violazione delle garanzie
partecipative che inficia tale ultimo provvedimento non può non
ripercuotersi anche sul decreto di occupazione di urgenza.
II.1.2. Osserva
al riguardo la Sezione che la funzione svolta dalla comunicazione di
avvio del procedimento ai soggetti interessati consiste nel consentire a
questi ultimi di far emergere, attraverso le proprie osservazioni, gli
eventuali interessi, anche spiccatamente privati, che sottostanno all’azione
amministrativa discrezionale, in modo da orientare correttamente ed
esaustivamente la stessa scelta della pubblica amministrazione
attraverso una ponderata valutazione di tutti interessi (pubblici e
privati) in gioco per il raggiungimento della miglior soddisfazione
possibile dell’interesse pubblico (ex multis, C.d.S., sez. V, 3 marzo
2001 n. 1231; C.G.A., 27 marzo 2001 n. 153).
Proprio in
ragione di tale importante funzione, l’obbligo imposto alla pubblica
amministrazione di inviare tale comunicazione si estende "alla
generalità dei procedimenti amministrativi, fatta eccezione per alcuni
tipi, per i quali quel modello (procedimentale) è escluso o in senso
assoluto o perché essi sono disciplinati in maniera speciale: i
procedimenti per l’emanazione di atti normativi o amministrativi
generali, di pianificazione o di programmazione, tributari", come
previsto dagli articoli 7 e 13 della legge 7 agosto 1990 n. 241 (C.d.S.,
A.P., 15 settembre 1999 n. 14).
E’ altresì
escluso l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento nei quali
sussista l’urgenza di provvedere, quando cioè il tempo occorrente a
consentire la partecipazione degli interessati potrebbe mettere in
pericolo o ledere in modo irreversibile lo stesso interesse pubblico che
si intendeva perseguire con il provvedimento.
Con riferimento
alla fattispecie portata all’esame della Sezione, l’obbligo di cui
si discute non è escluso neppure nell’ipotesi di dichiarazione di
pubblica utilità che consegue implicitamente all’approvazione dei
progetti di opere pubbliche ai sensi dell’articolo 1 della legge 3
gennaio 1978 n. 1, come precisato dall'Adunanza Plenaria di questo
Consiglio di Stato (15 settembre 1999 n. 14; 24 gennaio 2000 n. 2) e
dalla successiva costante giurisprudenza amministrativa (C.d.S., sez. IV,
3 maggio 2000 n. 2609; 15 maggio 2000 n. 2705; 15 dicembre 2000 n.
6684): anche in questi casi, infatti, l’interesse pubblico alla
realizzazione dei lavori pubblici, con i conseguenti necessari sacrifici
degli interessi proprietari che essi generalmente comportano, deve
essere il risultato della necessaria ponderazione di tutti gli interessi
in gioco, tra cui quelli proprietari da espropriare (C.d.S., sez. IV, 4
dicembre 2000 n. 6486) assumono una particolare rilevanza, ai fini della
legittimità dell’azione amministrativa postulata dall’articolo 97
della Costituzione, anche per la tutela loro assicurata alla proprietà
dallo stesso legislatore costituzionale.
II.1.3. Sulla
scorta di tali osservazioni deve rilevarsi che correttamente i primi
giudici hanno annullato gli atti impugnati dai ricorrenti.
Invero dalla
documentazione versata in atti, e come del resto non contestato neppure
dall’amministrazione comunale appellante, si evince che i proprietari
del fondo oggetto dell’impugnato decreto di occupazione d’urgenza
non hanno mai avuto alcuna notizia del procedimento espropriativo, non
essendo stati messi in condizione di partecipare, con le necessarie
osservazioni e controdeduzioni, alle scelte dell’amministrazione
concretizzatesi nelle delibere della Giunta municipale con cui prima
sono stati approvati gli atti tecnici e contabili relativi al progetto
di qualificazione urbana del comparto di via Mallardo, via Campana e
piazzale cimitero, assumendo il relativo mutuo presso la Cassa depositi
e prestiti (delibera n. 206 del 21 aprile 1999) e poi è stato approvato
lo stesso progetto esecutivo, richiamandosi espressamente in motivazione
l’articolo 1 della legge 3 gennaio 1978 n. 1(delibera n. 564 del 17
novembre 1999).
La scansione
temporale di tali delibere, tra cui intercorrono circa sette mesi, e del
decreto di occupazione, emanato a distanza di altri quattro mesi dalla
seconda deliberazione della Giunta municipale, esclude in radice l’esistenza
degli estremi dell’urgenza che avrebbe legittimato l’omissione della
comunicazione di avvio del procedimento; d’altra parte la
partecipazione ben avrebbe potuto realizzarsi sulla scorta della prima
delibera n. 206 del 21 aprile 1999 che, approvando gli atti tecnici e
contabili del progetto di riqualificazione e predisponendo anche la
relativa provvista finanziaria, attraverso la contrazione di apposito
mutuo, costituiva di per sé una seria volontà amministrativa di
realizzare il progetto stesso e presupponeva la successiva approvazione
del progetto esecutivo dei lavori stessi, progetto esecutivo in cui
potevano trovare adeguata valutazione e composizione gli interessi
pubblici e privati in gioco.
Il Comune di
Marano, peraltro, non ha neppure provato di aver posto in essere il
modello procedimentale previsto dagli articoli 10 e 11 della legge 22
ottobre 1971 n. 865 che contiene, come precisato dalla richiamata
giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, garanzie partecipative
idonee, con gli opportuni accorgimenti da ricavarsi in via analogica dai
principi di cui alla legge 7 agosto 1990 n. 241, ad assicurare la
realizzazione di quel giusto procedimento all’esito soltanto del quale
può giungersi all’emanazione del giusto provvedimento, capace di
perseguire effettivamente ed efficacemente, nel rispetto dei principi
fissati dall’articolo 97 della Costituzione, l’interesse pubblico,
sintesi della ponderazione di tutti gli interessi, anche privati in
gioco.
II.2.
Altrettanto infondato è il secondo motivo di gravame con cui il Comune
di Marano ha sostenuto l’erroneità del capo della sentenza che ha
ordinato la restituzione del fondo occupato, sull’assunto che
sarebbero già iniziati i lavori per la cui esecuzione era stata
disposta l’occupazione.
II.2.1. Osserva
al riguardo la Sezione che l’accoglimento della tesi dell’amministrazione
appellante, sulla base del semplice avvio dei lavori relativi al
progetto di riqualificazione urbana del comparto di via Mallardo, via
Campana e piazzale cimitero, implicherebbe in ogni caso la fondatezza
della domanda risarcitoria pure avanzata dai ricorrenti.
Sennonché
ritiene la Sezione che la effettività della tutela del cittadino nei
confronti dell’attività, provvedimentale o materiale, della pubblica
amministrazione, predicata a livello costituzionale dagli articoli 24 e
113, impone di non considerare la tutela restitutoria o ripristinatoria
come eventuale o eccezionale, limitata ad ipotesi residuale, ed anzi
spinge a ritenere che proprio la tutela risarcitoria patrimoniale deve
essere considerata sussidiaria rispetto alla prima, con la conseguenza
che essa deve considerarsi praticabile solo quando quella restitutoria
non possa essere conseguita con successo: anche in tale prospettiva va
infatti interpretato il principio di legalità e buon andamento dell’azione
amministrativa, sancito dal già ricordato articolo 97 della
Costituzione, in quanto l’interesse pubblico prevalente (alla
conclusione dei lavori o alla realizzazione dell’opera) può invocarsi
solo quando il provvedimento amministrativo sia stato legittimamente
emanato, non potendo altrimenti sacrificarsi la tutela reale del
cittadino all’integrità del diritto illecitamente leso.
Nel caso di
specie, sarebbe stata ostativa alla tutela restitutoria consistente
proprio nella restituzione del fondo occupato soltanto la irreversibile
trasformazione del fondo che, secondo un costante indirizzo
giurisprudenziale, dal quale non vi è motivo di discostarsi, si
verifica in occasione di una profonda modificazione materiale del bene
tale da fargli assumere una struttura, una forma e una consistenza
diversa ovvero tale da fargli assumere almeno una diversa natura o
collocazione giuridica (Cass., sez. I, 12 agosto 1997 n. 7532), dando
così vita ad un bene nuovo, capace di utilità o funzioni diverse e
incompatibili con quelle precedenti (Cass., sez. I, 16 marzo 1994 n.
2507; 27 maggio 1999 n. 5166; Tribunale Superiore delle Acque, 15 aprile
1999 n. 48).
II.2.2. In
punto di fatto, come emerge dalla relazione tecnica di parte relativa
allo stato dei luoghi redatta in data 28 marzo 2001 e depositata in atti
dagli appellati in data 31 ottobre 2001, i lavori avviati dall’amministrazione
comunale di Marano non hanno snaturato il fondo di proprietà dei
ricorrenti, potendo essere sostanzialmente ripiantati gli alberi da
frutto piantati ovvero potendo esserne tratte altre utilità, del tutto
compatibili con la originaria natura e consistenza del fondo stesso,.
Le conclusioni
contenute nella ricordata relazione, che non sono state contestate dal
Comune di Marano, consentono di ritenere che effettivamente non si è
verificata quella radicale trasformazione del fondo con irreversibile
destinazione alla realizzazione della costruzione dell’opera pubblica
che ne avrebbe precluso la restituzione (Cass., sez. I, 24 novembre 2000
n. 15179).
Correttamente
quindi i primi giudici hanno ordinato la restituzione del fondo di
proprietà degli appellati, limitando la condanna risarcitoria al solo
periodo di occupazione nei limiti del saggio degli interessi legali del
valore di mercato del fondo occupato, da accertare con i criteri
altrettanto correttamente delineati nella sentenza in esame, anche
questi non contestati dall’appellante.
III. In
conclusione l’appello deve essere respinto; ciò esime la Sezione dall’esaminare
le ulteriori doglianze dedotte in primo grado e ritenute assorbite dai
primi giudici.
Le spese
seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo, tenendo
conto della condanna alle spese già disposta in sede cautelare.
P.Q.M.
Il Consiglio di
Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente
pronunciando sull’appello proposto dal comune di Marano, così
provvede:
- respinge l’appello;
- condanna il Comune di Marano
al pagamento delle spese del presente grado di giudizio, che si
liquidano in complessive £. 8.000.000 (ottomilioni) [pari a euro
4131,66], ivi comprese quelle già liquidate in sede cautelari.
MASSIMA
La
comunicazione di avvio del procedimento ai soggetti interessati è
finalizzata a consentire a questi ultimi di far emergere, attraverso le
proprie osservazioni, gli eventuali interessi, anche spiccatamente
privati, che sottostanno all’azione amministrativa discrezionale, in
modo da orientare correttamente ed esaustivamente la stessa scelta della
pubblica amministrazione attraverso una ponderata valutazione di tutti
interessi (pubblici e privati) in gioco per il raggiungimento della
miglior soddisfazione possibile dell’interesse pubblico.
L’obbligo
della comunicazione di avvio del procedimento non è escluso nell’ipotesi
di dichiarazione di pubblica utilità che consegue implicitamente all’approvazione
dei progetti di opere pubbliche ai sensi dell’articolo 1 della legge 3
gennaio 1978 n. 1, atteso che anche in questi casi l’interesse
pubblico alla realizzazione dei lavori pubblici, con i conseguenti
necessari sacrifici degli interessi proprietari che essi generalmente
comportano, deve essere il risultato della necessaria ponderazione di
tutti gli interessi in gioco, ai fini della legittimità dell’azione
amministrativa postulata dall’articolo 97 della Costituzione, anche
per il rilievo costituzionale assicurato al diritto di proprietà.
E’ ostativa
alla tutela restitutoria soltanto la irreversibile trasformazione del
fondo che si verifica in occasione di una profonda modificazione
materiale del bene tale da fargli assumere una struttura, una forma e
una consistenza diversa ovvero tale da fargli assumere almeno una
diversa natura o collocazione giuridica, dando così vita ad un bene
nuovo, capace di utilità o funzioni diverse e incompatibili con quelle
precedenti.
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