Consiglio di stato - Sezione V - Decisione 23 maggio 2003 n. 2791

Contratti della Pubblica Amministrazione - Gare

Seduta della commissione - Svolgimento in piu' giornate delle operazioni di gara - Obbligo della commissione di gara di assicurare integrità documentale - Modalità di custodia degli atti.

FATTO E DIRITTO

1.- La Provincia di Terni propone appello avverso la sentenza del 14.9.2001, n. 464, pronunciata dal T.A.R. dell’Umbria ai sensi dell’art. 26 della legge 6.12.1971, n. 1034, nel testo modificato dalla legge 21.7.2000, n. 205, con la quale è stato accolto il ricorso proposto dalla Ges.Tur, s.a.s., di Broccatelli Luana e C, e dalla Sig.ra Adriana Farchioni.

2.- Giova premettere all’esame dell’appello, un sintetico accenno alla vicenda che ha dato origine alla controversia e al giudizio di primo grado.

La Provincia di Terni indiceva una gara per la cessione in locazione, per un periodo di sei anni, di un immobile adibito a bar e alla vendita di vari generi, inclusi quelli di monopolio, sito in Terni, Loc. Collestatte Piano, piazzale antistante la cascata delle Marmore.

La gara doveva effettuarsi con il sistema di cui agli artt. 73, lett. e) e 76 del R.D. 23.5.1924, n. 827, per mezzo di offerte segrete da confrontarsi con il canone annuo a base d’asta, stabilito dall’amministrazione in Lire 10.800.000.

L’aggiudicazione al migliore offerente, peraltro, era soltanto provvisoria, in quanto l’aggiudicazione definitiva era condizionata all’esercizio del diritto di prelazione da parte del precedente conduttore dell’immobile nei modi e nei termini di cui all’art. 40 della legge 27.7.1978, n. 392 (artt. 10 e 21 dell’avviso d’asta).

La gara, nella seduta pubblica del 13.10.2000, veniva aggiudicata in via provvisoria alla "Omega Service", s.c.a.r.l., che, tra i quattro concorrenti partecipanti alla gara, aveva offerto un canone annuo di Lire 17.820.000.

La commissione giudicatrice, peraltro, si riuniva nuovamente il 16.10.2000, sollecitata dall’Ufficio Contratti, che aveva rilevato come altra concorrente, la Sig.ra Maria Novelli, avesse presentato un’offerta in aumento del 650 per cento e non del 65 per cento, come sembrava avere erroneamente inteso la commissione, e aggiudicava provvisoriamente la gara a detta concorrente per un canone annuo di Lire 70.200.000.

Tale nuova aggiudicazione provvisoria, su ricorso della Ges.Tur, s.a.s., di Broccatelli Luana e C, altra concorrente, e della Sig.ra Adriana Farchioni precedente conduttrice dell’immobile e titolare del diritto di prelazione di cui si è detto, veniva annullata dal T.A.R. dell’Umbria con la sentenza del 9.3.2001, n. 144.

Il T.A.R. rilevava che tra la prima seduta della commissione giudicatrice e la seconda non erano state adottate le necessarie cautele a garanzia dell’autenticità e dell’integrità della documentazione di gara.

La sentenza rilevava, inoltre, la fondatezza anche del motivo di ricorso con il quale era stata dedotta la violazione dei principi di pubblicità e di partecipazione, non essendo stati invitati i concorrenti alla seconda seduta, quanto meno per verificare l’integrità del documento contenente l’offerta della Sig.ra Novelli.

Il T.A.R., infine, con la sentenza in parola, respingeva il ricorso incidentale proposto dalla Sig.ra Novelli per motivi che non si riferiscono, in quanto non rilevano nella presente controversia.

Va anche detto che, nelle more del giudizio, veniva stipulato tra la Provincia di Terni e la Sig.ra Farchioni il contratto di locazione dell’immobile per il canone annuo di Lire 70.200.000, la cui efficacia peraltro veniva subordinata all’esito del giudizio in corso.

La Provincia di Terni, a seguito della sentenza del 9.3.2001, n. 144, ritenendo di dover rinnovare la gara relativamente agli atti annullati dal T.A.R., riconvocava tutti i concorrenti in seduta pubblica per il giorno 26.4.2001.

In tale seduta, la commissione acquisiva una dichiarazione sottoscritta da tre componenti dell’Ufficio Contratti (datata 24.4.2001, n. 10627), secondo cui: "dal termine dei lavori della seduta del 13.10.2000 della relativa commissione di gara, la documentazione inerente la gara di cui all’oggetto, comprensiva delle offerte dei concorrenti, è stata direttamente controllata dagli stessi per la predisposizione del verbale di gara e, successivamente, dalle ore 13,45 del 13.10.2000 (venerdì) riposta in armadio metallico, chiuso a chiave, fino alle 8,15 del 16.10.2000 (lunedì), quindi è stata direttamente controllata dai componenti dell’Ufficio fino alla consegna alla commissione di gara per l’effettuazione della seduta del 16.10.2000".

La commissione, quindi, rilevava che la Ditta Novelli aveva offerto "l’aumento del 650 per cento", e aggiudicava la gara provvisoriamente a quest’ultima per il canone annuo di Lire 70.200.000, salvo, ovviamente, il diritto di prelazione spettante al precedente conduttore ai sensi dell’art. 40 della legge n. 392 del 1976.

Il T.A.R. dell’Umbria, nuovamente adito dalla della società Ges.Tur, e della Sig.ra Adriana Farchioni, accoglieva anche il nuovo ricorso con la sentenza del 14.9.1001, n. 464, annullando la nota dirigenziale del 9.4.2001, di avviso ai concorrenti della reiterazione delle fasi della gara annullata dal T.A.R., il verbale del 26.4.2000, di aggiudicazione della locazione alla ditta Novelli, il provvedimento dirigenziale del 21.5.2001, n. 923, di approvazione degli atti della gara, e la nota dirigenziale del 23.5.2001, n. 13374, con la quale la Sig.ra Farchioni era stata invitata ad esercitare il suo diritto di prelazione per la locazione al canone annuo di Lire 70.200.000.

3.- L’appello della Provincia di Terni è da respingere.

La commissione giudicatrice, nella seduta del 13.10.2000, ha testualmente verbalizzato: "la ditta Novelli offre Lire 17.820.000".

Il verbale di gara, come è noto, fa fede fino a querela di falso. Deve presumersi, pertanto, come correttamente ha rilevato il T.A.R., che la commissione giudicatrice abbia esattamente desunto dalla scheda l’offerta presentata dalla predetta ditta.

Pertanto, il riesame da parte della commissione giudicatrice delle determinazioni gia assunte, fondato sul rilievo che il verbale non aveva correttamente riportato l’effettivo contenuto della scheda relativa all’offerta della Sig.ra Novelli, in quanto effettuato in una successiva seduta, avrebbe dovuto essere preceduto da adeguate garanzie, potendosi ritenere valido solo se vi fosse stata la certezza che nel frattempo la scheda non potesse essere stata sostituita o alterata.

Tale sicurezza sarebbe stata garantita, come rilevato dai primi giudici, se fossero state adottate idonee misure per la loro conservazione e riassunzione (con la chiusura degli atti in un plico sigillato nella seduta del 13.10.2000 e nella constatazione della integrità del plico nella successiva seduta del 16.10.2000, con relativa verbalizzazione) ovvero, per quanto concerne specificamente la scheda della ditta Novelli, quanto meno che questa fosse stata vidimata con la data e la firma dei componenti la commissione giudicatrice.

La mancanza di tali accorgimenti comporta che la procedura di gara è stata illegittimamente riaperta e condotta a decisioni diverse da quelle già adottate e verbalizzate.

La Sezione condivide pienamente le conclusioni alle quali è pervenuto il T.A.R., che ha richiamato a sostegno delle sue argomentazioni il complesso delle regole relative alle gare di evidenza pubblica, ispirate, come è noto, a criteri di inderogabile rigore formale.

Le contrarie deduzioni opposte dalla Provincia di Terni si rivelano inconsistenti.

L’ente appellante ha dedotto che il T.A.R. ha erroneamente annullato anche gli atti della procedura con i quali la commissione si è limitata a rettificare l’errore materiale commesso nella individuazione dell’offerta della ditta Novelli, cioè il verbale di aggiudicazione del 20.4.2001 e il provvedimento dirigenziale del 21.5.2001, n. 923, di approvazione degli atti della gara.

L’ente appellante, come emerge dalle considerazioni fin qui svolte, non ha adeguatamente colto la portata della pronuncia.

L’annullamento riguarda tutti gli atti di gara adottati nella seduta del 16.10.2001 e deriva, come mero effetto conseguenziale, dalla impossibilità di ritenere legittimi il riesame e la correzione degli atti di gara operati dalla commissione giudicatrice.

Anche l’altro argomento dedotto dalla Provincia di Terni non può trovare accoglimento.

Le deduzioni formulate dall’ente appellante in ordine alle dichiarazioni dei funzionari dell’ente relative alle modalità con le quali sono stati conservati gli atti relativi alla gara di cui trattasi, infatti, sono del tutto marginali e non rilevano nella questione, in quanto non è in discussione la veridicità di tali dichiarazioni. Sono le modalità di custodia degli atti, riferite in tali dichiarazioni, a non offrire, in termini obiettivi, le dovute garanzie circa la loro integrità. Si rivelano assolutamente inadeguate allo scopo, infatti, le misure di conservazione che i funzionari dichiarano essere state adottate, rappresentate solo dalla sorveglianza degli atti (non in una cassaforte ma) in un semplice armadio di metallo dell’ufficio dotato di una chiusura ordinaria.

Se poi si considera che gli atti sono rimasti assolutamente incustoditi, privi di quel "diretto controllo" di cui parlano i funzionari della Provincia di Terni nella loro dichiarazione, in quanto dal venerdì 13 al lunedì 16 gli uffici sono rimasti chiusi, si rafforza il convincimento della non adeguatezza delle misure di conservazione e della inidoneità di queste a garantire la integrità necessaria per una loro sottoposizione ad un nuovo esame per un risultato diverso da quello già verbalizzato.

Per tutte le considerazioni che precedono, in conclusione, l’appello della Provincia di Terni deve essere respinto.

Le spese giudizio, sussistendo giusti motivi, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Quinta Sezione, rigetta l’appello.

Fonte: Consiglio di Stato - La Giustizia Amministrativa