Consiglio di stato - Sezione VI - Decisione 21 luglio 2003 n. 4210

- Contratti della Pubblica Amministrazione - Gare
Asta pubblica - Numero minimo di offerte per validità gara - Numero due - Dichiarazione di anomalia di una delle offerte - Irrilevante per validità della gara

- Contratti della Pubblica Amministrazione - Offerte Anomale
Indicazione di un prezzo indicativo per una prestazione - Giustificazione del prezzo - Pagamento eseguito dalla prestazione - Giustificazione non valida

F A T T O

La Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Padova (in seguito Camera di Commercio), con bando pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 24 giugno 2002, indiceva una gara d’appalto mediante pubblico incanto per l’affidamento del servizio di trasloco, archiviazione e gestione documenti camerali dell’importo presunto di euro 220 mila Iva esclusa.

Il criterio di aggiudicazione prescelto era quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’art. 23, comma 1, lett. b) del D.Lgs. n. 157 del 1995, offerta suddivisa negli elementi del prezzo, con l’attribuzione di un punteggio massimo di 40 su 100 e della qualità del servizio con un punteggio di 60 su 100.

L’offerta economica era articolata nei seguenti sotto parametri: servizio di cui al punto 1 dell’art. 2 del capitolato speciale d’appalto, valutato al prezzo forfetario complessivo, con la previsione di un punteggio massimo di 25; servizio di cui al punto di 2 del medesimo art. 2, valutato al prezzo forfettario mensile omnicomprensivo, con la previsione di un punteggio massimo di 15.

Come risulta dal capitolato speciale, i citati servizi erano: uno straordinario iniziale relativo, principalmente, al trasloco del materiale cartaceo; l’altro ordinario di archiviazione vera e propria di durata biennale.

Alla gara partecipavano tre imprese tra cui la Plurima S.r.l.

Con nota del 26 settembre 2002, il Presidente della commissione di gara chiedeva alla Plurima di precisare gli elementi costitutivi dell’offerta economica, ai fini della verifica di congruità della stessa ai sensi dell’art. 25 del D.Lgs. n. 157/1995.

Con nota del successivo 28 ottobre, la Camera di Commercio comunicava alla Plurima la sua esclusione dalla gara, sul rilievo che gli elementi giustificativi forniti per l’offerta di un euro, nel far riferimento alla presenza di due persone da remunerare per il servizio di prima archiviazione e catalogazione del materiale da trasferire, dimostravano la presenza di costi notevolmente superiori alla cifra offerta.

La società Plurima impugnava la sua esclusione dalla gara e l’aggiudicazione dell’appalto a favore della società Italrchivi davanti al Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, deducendo, da un lato, la sussistenza a suo favore di quella condizione di eccezionale favore, di cui è menzione nell’art. 25, secondo comma, del D.Lgs. n. 157/95, in grado di permetterle di offrire un prezzo assolutamente concorrenziale per la prestazione del servizio di trasloco e di prima archiviazione e catalogazione, e, dall’altro, la congruità della sua offerta, tenuto conto che la verifica di anomalia andava fatta valutando il prezzo nel suo insieme e non alla stregua dei sottoparametri di giudizio indicati nel bando. In via subordinata deduceva la violazione dell’art. 69 del R.D. n. 827/1924 e dell’art. 37 del D.M. n. 287/97, sul rilievo che, in seguito alla sua esclusione, era venuto meno il numero minimo necessario di almeno due offerte valide.

Con sentenza n. 519 del 18 gennaio 2003, resa in forma semplificata ai sensi dell’art. 23 bis e 26, ultimo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, come introdotti dagli artt. 4 e 9 della legge 21 luglio 2000, n. 206, il T.A.R. adito respingeva il ricorso, rilevando: a) che la società Plurima non aveva affatto dimostrato che il servizio straordinario offerto non aveva per lei alcun costo economico, essendo invece evidente che, se il trasloco dei documenti viene effettuato da altro soggetto a titolo di datio in solutum, questa comporta l’estinzione di un’altra precedente obbligazione e ne ha un equivalente valore, e che, a sua volta, l’impiego di personale dipendente regolarmente remunerato, costituisce una componente di spesa che va ripartita tra tutte le attività che quello svolge, e non a discrezione dell’offerente; b) che l’offerta economica non andava comunque valutata nel suo complesso, giacché la lex specialis di gara disponeva diversamente; c) l’offerta invalida è solo quella che non possiede i requisiti formali per essere esaminata, di guisa che, non rientrando in questa categoria l’offerta anomala, nel caso in esame non era venuta a mancare la pluralità di offerte effettive.

Con ricorso notificato il 30 e il 31 gennaio 2003, la società Plurima ha proposto appello avverso la summenzionata sentenza, deducendo le censure di violazione dell’art. 25 del D.Lgs n. 157 del 1995, di eccesso di potere per errata interpretazione del bando di gara e per omessa valutazione delle giustificazioni fornite sull’asserita anomalia dell’offerta, di violazione e falsa applicazione del principio di cui all’art. 69 del R.D. n. 827 del 1924 e dell’art. 37 del D.M. n. 827 del 1997, di violazione dell’art. 24 legge T.A.R. sulla condanna alle spese.

Resistono al ricorso la Camera di commercio e la Italarchivi s.r.l., che si è aggiudicata l’appalto.

Quest’ultima ha proposto, in via subordinata e nell’ipotesi di ritenuta fondatezza delle censure dedotte dall’appellante, appello incidentale condizionato.

Alla pubblica udienza del 27 maggio 2003 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

D I R I T T O

1. Forma oggetto del ricorso in appello la sentenza n. 519 del 15 gennaio 2003 con cui il Tribunale Amministrativo Regionale del Veneto, Sezione I, ha respinto il ricorso proposto dalla Plurima S.p.A. per l’annullamento della nota del 28 ottobre 2002 della Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Padova, concernente la comunicazione della sua esclusione dalla gara d’appalto per l’affidamento del servizio di trasloco, archiviazione e gestione archivio documenti camerali; della determinazione del Segretario generale n. 200 del 25 ottobre 2002, con cui si è disposto di escludere la ditta Plurima e di aggiudicare la gara alla Italarchivi s.r.l., del verbale di aggiudicazione provvisoria del 23 ottobre 2002.

2. Sostiene, in primo luogo, l’appellante che la sentenza impugnata risulta all’evidenza condizionata da un errore di interpretazione del bando di gara, consistente nel ritenere che la lex specialis imponesse, sotto il profilo economico, la presentazione di due offerte che, quindi, andavano valutate autonomamente anche sotto il profilo del giudizio di anomalia.

A suo avviso, il tenore letterale del bando di gara induceva a far ritenere, anche alla luce della descrizione dell’oggetto della gara, che si fosse in presenza di un unico servizio, ancorché articolato in più attività da valutare con distinti punteggi, di guisa che la verifica dell’offerta economica, anche se distinta in due sottoparametri, andava formulata tenendo conto di tale unitarietà. In tal senso deporrebbe anche la lettura del capitolato speciale cui rinvia il bando e, in particolare, la descrizione fatta dalla committente dei servizi richiesti. In sostanza, il servizio di cui al punto 1 dell’art. 2 del capitolato consta di prestazioni (trasloco, archiviazione e catalogazione) che si ritrovano indicate e, quindi, ricomprese nel servizio del successivo punto 2 ove si parla, testualmente, ancora di presa in carico della documentazione e trasferimento presso i locali della ditta, archiviazione e catalogazione informatizzata, ponendo il materiale in raccoglitori forniti ecc., di guisa che, estrinsecandosi il primo in attività che risultano comprese nel secondo, il prezzo offerto per quest’ultimo remunera anche quello precedente.

Il motivo di appello è infondato.

Il bando di gara non ragguagliava l’offerta economica al costo complessivo proposto da ciascun concorrente per la commessa, ma chiedeva di distinguere due diverse offerte economiche: l’una relativa al servizio di cui al punto 1 dell’art. 2 del capitolato speciale d’appalto, da quantificarsi a corpo ("valutato al prezzo forfetario complessivo") e l’altra, relativa al servizio di cui al punto 2 dell’art. 2 del capitolato speciale d’appalto da commisurarsi mediante l’individuazione di un canone mensile ("valutato al prezzo forfetario mensile omnicomprensivo") e, sulla base di tali offerte economiche prevedeva l’assegnazione di distinti punteggi (rispettivamente un massimo di 25 punti per il primo servizio e un massimo di punti 15 per il secondo servizio), che, sommati tra loro ed aggiunti al punteggio conseguito per l’offerta tecnica, avrebbero determinato la graduatoria finale.

Contrariamente all’assunto dell’appellante, detti servizi sono tenuti chiaramente distinti dal capitolato speciale, il quale, individua nel primo servizio, avente carattere "straordinario iniziale", l’attività di "trasloco, archiviazione e catalogazione del materiale cartaceo attualmente collocato al 5° piano, 4° piano, 3° piano ed al piano primo sottostrada della sede camerale in via E. Filiberto 34 a Padova e il materiale depositato presso Infocamere, Corso Stati Uniti n. 14, a Padova" e nel secondo servizio, definito ordinario, l’attività di "presa in carico della documentazione e trasferimento presso i locali della ditta"; di "archiviazione e catalogazione informatizzata, ponendo il materiale in raccoglitori forniti dalla ditta aggiudicataria…"; di "servizi di recapito per consultazione… dal luogo di archiviazione alla sede della Camera e viceversa mediante movimentazione del materiale archiviato e consegna del documento".

3. Col secondo motivo d’appello, la società Plurima sostiene che il giudice di prime cure ha errato nel ritenere anomala l’offerta da lei presentata.

Con la comunicazione del 3 ottobre 2002, essa aveva spiegato e documentato alla Camera di Commercio di disporre di quella condizione di eccezionale favore, richiesta dall’art. 25, secondo comma, del d.lgs. n. 157/1995, in grado di permetterle di offrire un prezzo assolutamente concorrenziale per la prestazione del servizio di trasloco e di prima archiviazione e catalogazione.

Risultava, invero, per tabulas che essa, essendo creditrice nei confronti della Cooperativa Libera di una somma di oltre 25 mila euro, conseguente ad un ritardo nel trasloco degli archivi dell’Unità sanitaria n. 14, si fosse accordata con la predetta Cooperativa, convenendo che l’adempimento dell’obbligazione avvenisse, anziché col pagamento della somma in denaro, con una diversa prestazione, consistente nell’impegno a trasferire 5.000 mt. lineari di documenti da Verona oppure 8.000 mt. da Rovigo, rispettivamente in vista dell’aggiudicazione delle gare in corso con l’Azienda ospedaliera di Verona e con l’U.S.L. di Rovigo.

Detto servizio non era stato effettuato, avendo le committenti deliberato, una per motivi procedurali, l’altra economici, l’annullamento della gara stessa, di conseguenza essa si era trovata nel giugno 2002, data di pubblicazione del bando de quo, nella situazione di poter usufruire del servizio di trasloco da parte della Cooperativa Libera, nonché dell’attività di archiviazione e catagolazione delle dottoresse Tognon e Covizi con le quali aveva stipulato un accordo sin dal 28 febbraio 2002.

In sostanza, il servizio di trasloco doveva essere considerato un’attività non lucrativa, una mera partita di giro, avendo un costo, nell’economia dell’offerta, contenuto.

Tale assunto non può essere condiviso.

Per l’art. 25, comma 2, del d.lgs. n. 157/1995, l’Amministrazione aggiudicatrice, in sede di valutazione delle offerte che presentino carattere anormalmente basso rispetto alla prestazione, può tenere conto delle giustificazioni fornite dal concorrente "riguardanti l’economia del metodo di prestazione del servizio o le soluzioni tecniche adottate o le condizioni eccezionalmente favorevoli di cui dispone per prestare il servizio, oppure l’originalità del servizio stesso, con l’esclusione, peraltro, di giustificazioni concernenti elementi i cui valori minimi sono stabiliti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, ovvero i cui valori risultanoi da atti ufficiali".

Alla stregua della riferita disposizione legislativa deve escludersi che le situazioni di particolare favore, legittimanti ribassi anche elevati possano tradursi nella prestazione a titolo gratuito di un servizio (tale dovendo intendersi il compenso di 1 euro richiesto per il servizio straordinario di trasloco), che è, invece, oneroso.

Come rettamente eccepito dalle parti appellate, il concorrente nel formulare la propria offerta, può certo tener conto di eventuali risparmi derivanti da oggettive condizioni favorevoli, come accade, ad esempio, nell’ipotesi di un appalto di opere pubbliche in cui l’espletamento di altri appalti nella zona consente di realizzare economie di scala, e, quindi, di limitare le spese generali e gli utili di impresa (così, di recente, questa Sezione, 3 maggio 2002, n. 2334), ma non può offrire "nummo uno" o a costo simbolico un servizio che ha già pagato (quello della Coop. Libera) o che deve pagare (quello delle due dipendenti).

Le censure dedotte dall’appellante non sono, quindi, suscettive di scalfire il ragionamento del primo giudice, il quale ha rettamente osservato che "Se il trasloco dei documenti viene effettuato da altro soggetto a titolo di datio in solutum, questa comporta l’estinzione di un’altra precedente obbligazione e ne ha un equivalente valore; a sua volta, l’impiego di personale dipendente, regolarmente remunerato, costituisce comunque una componente di spesa che va ripartita tra tutte le attività che quello svolge, e non a discrezione dell’offerente".

4. Col terzo motivo, l’appellante deduce la violazione dell’art. 69 del R.D. n. 827 del 1924 e dell’art. 37 del D.M. 23 luglio 1997, n. 287, osservando che, a seguito della dichiarazione di invalidità della sua offerta, non poteva farsi luogo all’aggiudicazione dell’appalto a favore dell’impresa Italarchivi per mancanza del numero minimo necessario di almeno due offerte.

Stante l’infondatezza della censura, si prescinde dall’esame dell’eccezione di inammissibilità per sopravvenuta carenza d’interesse della censura stessa, che è stata sollevata dalla controinteressata sul rilievo che, essendo stata legittimamente disposta l’esclusione dalla gara dell’appellante, quest’ultima non potrebbe più dedurre vizi attinenti alla posizione dell’aggiudicatario.

La normativa di cui si assume la violazione si riferisce, invero, alla mancata presentazione di due offerte; essa, quindi, non può essere applicata alla diversa ipotesi in cui l’offerta v’è stata, ma è stata esclusa per anomalia.

Non è, poi, conferente il richiamo all’art. 7 del d.lgs.n. 15771995, che, al comma 1, lett. a), pone sullo stesso piano, ai fini della individuazione dei casi in cui si può esperire la trattativa privata, le offerte irregolari e quelle inaccettabili, tra cui l’offerta anomala, perché lo stesso art. 7 distingue nettamente tra le due offerte, dimostrando con ciò che l’equiparazione ha valore limitato all’ipotesi espressamente disciplinata.

5. E’, infine, infondato il quarto motivo di appello con cui la società Plurima si duole della statuizione di condanna alle spese del giudizio, addebitando al giudice di prime cure di non avere tenuto conto della complessità delle questioni sottoposte al suo esame, come sarebbe dimostrato dalla circostanza che la controinteressata aveva proposto ricorso incidentale condizionato, censurando il bando di gara per illogicità.

La statuizione del Tribunale Amministrativo Regionale sulle spese e sugli onorari del giudizio costituisce espressione di un ampio potere discrezionale, anche quando il soccombente sia stato condannato al relativo pagamento, per cui in sede di appello può essere sindacata la statuizione relativa a tale condanna solo quando essa sia stata posta a carico di una parte soccombente, oppure risulti manifestamente irrazionale o in contrasto con la normativa riguardante le tariffe professionali (cfr, di recente, questa Sezione, 27 agosto 2001, n. 4515).

Nel caso di specie, la statuizione sulle spese di lite è consequenziale all’esito della controversia la cui definizione non richiedeva la soluzione di problemi di particolare difficoltà, neppure relativamente alla interpretazione del bando, la cui impugnazione da parte della società controinteressata appare, più che altro, ispirata a scelta difensiva.

6. In conclusione, per le suesposte considerazioni, l’appello deve essere respinto. Circa le spese e gli altri oneri processuali, gli stessi sono posti a carico dell’appellante e sono liquidati a favore delle parti appellate nella misura indicata in dispositivo.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge l’appello proposto dalla Plurima S.p.A. e dichiara improcedibile l’appello incidentale proposto dalla Italarchivi S.p.A.

Fonte: Consiglio di Stato - La Giustizia Amministrativa