Consiglio di Stato - Sezione VI - Decisione 10 gennaio 2003 n. 67

Contratti della Pubblica Amministrazione  Appalti pubblici - Criteri di aggiudicazione - Offerta economicamente piu' vantaggiosa - Valutazione offerta - Motivazione valutazione - Punteggio numerico - Criteri di valutazione dettagliati - Previsione limiti minimi e massimi punteggio numerico

FATTO e DIRITTO

1. Il Consorzio per l’area di sviluppo industriale della Provincia di Napoli ha bandito una gara per l’affidamento dei servizi di ingegneria (categoria 12CP867) per la progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva, piani di sicurezza e fascicoli tecnici di cui al D.Lgs. n. 494/1996 e successive modifiche nonché direzione dei lavori per <<lavori di recupero, adeguamento sismico dell’immobile sito nell’agglomerato industriale A.S.I. di Acerra da destinare a centro servizi alle imprese>>.

     Il bando di gara è stato pubblicato su G.U. del 16 agosto 2001, n. 189.

     In prosieguo sono state diramate le lettere invito.

     Il criterio di aggiudicazione previsto è quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

     Nella seduta riservata del 5 novembre 2001 la commissione giudicatrice ha individuato i subpesi e i subelementi di valutazione rispetto agli elementi base indicati nel bando di gara e nella lettera invito.

     Risultava aggiudicatario il raggruppamento di professionisti odierno controinteressato, mentre l’odierno appellante si classificava al secondo posto.

2. Il raggruppamento di professionisti odierno appellante proponeva ricorso al T.A.R. per la Campania.

     Il giudice adito definiva la causa con sentenza immediata in forma breve, in esito all’udienza cautelare, con cui:

respingeva il primo motivo di ricorso, con cui si lamentava l’erronea attribuzione di punteggio per i subelementi b) e c), in base al rilievo che il punteggio sarebbe stato dalla commissione correttamente assegnato sulla base dei dati di fatto emergenti dall’offerta;

dichiarava inammissibili per difetto di interesse tutti gli altri motivi di ricorso.

     Ha proposto appello il raggruppamento originario ricorrente, riproponendo tutti i motivi di cui al ricorso di primo grado.

3. Quanto al primo motivo (dell’appello e del ricorso di primo grado), con lo stesso si deduce che:

il bando di gara nel prevedere l’aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, stabiliva tre elementi di valutazione e relativo punteggio massimo:

merito tecnico, punti 40;

caratteristiche qualitative metodologie e tecniche, punti 40;

prezzo, punti 20;

la lettera invito e la commissione hanno suddiviso l’elemento <<merito tecnico>> in subelementi, tra cui, per quel che qui interessa:

elenco dei titoli di studio e professionali dei prestatori di servizio e/o dei dirigenti dell’impresa concorrente nonché dei responsabili che saranno utilizzati, in caso di aggiudicazione, per la prestazione del servizio;

indicazione del numero medio dei dipendenti;

la commissione di gara ha poi ulteriormente suddiviso tali subelementi stabilendo, per quel che qui interessa, che:

per un solo geologo, l’attribuzione di punti 6; per più di un geologo, l’attribuzione di punti 8;

per il titolo di studio diploma di laurea, con riferimento al voto finale, un massimo di 15 punti per ciascun laureato, come segue: punti 15 per voto di laurea 110 e lode; punti 12 per voto di laurea 110; punti 9 per voto di laurea compreso tra 105 e 109; punti 6 per voto di laurea compreso tra 101 e 104; punti 3 per voto di laurea compreso tra 66 e 100.

     L’appellante lamenta di aver indicato tre professionisti con voto di laurea pari a 110 e lode, sicché avrebbe dovuto conseguire il punteggio massimo di 15, mentre si è visti assegnare solo 9 punti.

     Lamenta inoltre che pur avendo indicato più di un geologo, si è visti assegnare solo punti 6 anziché 8.

     Rivendica, in sintesi, l’attribuzione di ulteriori punti 8, che le avrebbero consentito l’aggiudicazione dell’appalto.

4. Il mezzo è infondato.

     Si controverte dell’aggiudicazione di un appalto di servizi di progettazione, soggetto al D.Lgs. n. 157/1995 e alla L. n. 109/1994, da affidarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

4.1. Giova anzitutto osservare che il bando di gara si è limitato ad indicare i tre elementi di valutazione sopra indicati e il relativo punteggio massimo.

     La lettera invito, a sua volta, ha specificato che il criterio del merito tecnico sarebbe stato individuato in relazione agli elementi di cui all’art. 14, comma 1, lettere b), c), d), e), D.Lgs. n. 157/1995 (pag. 3 della lettera invito).

     Lo <<schema per la formulazione dell’offerta>> allegato alla lettera invito, con riferimento al merito tecnico chiede l’indicazione degli elementi per la dimostrazione della capacità tecnica di cui all’art. 14, D.Lgs. n. 157/1995. In particolare, per quel che qui interessa, era richiesta l’indicazione (con puntuale e testuale richiamo all’art. 14, lett. b), D.Lgs. n. 157/1995) di: <<elenco dei titoli di studio e professionali dei prestatori di servizio e/o dei dirigenti dell’impresa concorrente nonché dei responsabili che saranno utilizzati, in caso di aggiudicazione, per la prestazione del servizio>>.

     Sempre la lettera invito (pag. 4, righi 1 e 2) facoltizza la commissione giudicatrice, prima dell’apertura dei plichi, a procedere all’eventuale suddivisione in ulteriori subelementi, come previsto dall’art. 3, comma 3, del D.P.C.M. n. 116/1997.

     A sua volta, l’art. 3, co. 3, D.P.C.M. 27 febbraio 1997, n. 116 – in vigore all’epoca della gara per cui è processo – stabilisce che la commissione giudicatrice, prima dell'apertura dei plichi, può suddividere gli elementi di valutazione dell’offerta in sub-elementi; in questo caso ne determina i relativi sub-pesi e ne fissa il limite massimo di apprezzamento, in stretta aderenza all'oggetto del servizio.

4.2. Ciò premesso in diritto, giova in fatto osservare che per quanto riguarda la valutazione dei titoli di studio e professionali, essendo stato richiamato l’art. 14, lett. b), D.Lgs. n. 157/1995, senza ulteriori specificazioni, risulta in maniera chiara e non equivoca che sarebbero stati valutati i titoli di studio di tutti i soggetti indicati nel citato art. 14, lett. b), vale a dire: i prestatori del servizi, i dirigenti dell’impresa concorrente, i soggetti da utilizzare per la prestazione del servizio in caso di aggiudicazione.

     I concorrenti avevano l’onere di indicare i titoli di studio di tutti tali soggetti, ed erano resi edotti che i titoli di studio sarebbero stati valutati con riguardo a tutti tali soggetti.

     Posto che la commissione ha specificato tale elemento – come poteva, avendone ricevuto facoltà dalla lettera invito – stabilendo il punteggio massimo di 15 per il diploma di laurea, e indicando il punteggio da assegnare da 0 a 15 a seconda del voto di laurea, era anche chiaro il modus procedendi da seguire:

individuare tutti i soggetti di cui all’art. 14, lett. b), D.Lgs. n. 157/1995 muniti di laurea;

individuare il voto di laurea da ciascuno conseguito e attribuire a ciascuno un punteggio tra 0 e 15;

procedere alla media, vale a dire sommare i punteggi di ciascun soggetto e dividere la somma per il numero dei soggetti;

il risultato così conseguito era il punteggio da assegnare per tale elemento.

4.3. Ora, la pretesa di parte appellante, si fonda sul rilievo che la commissione avrebbe dovuto valutare il voto di laurea di soli tre soggetti indicati nell’offerta; avendo ognuno il voto di laurea di 110 e lode, doveva essere attribuito il punteggio massimo di 15.

     Ma tale pretesa non è corretta. Nell’offerta sono indicati tutti i prestatori di servizi e dirigenti, e soggetti che avrebbero reso il servizio in caso di aggiudicazione. Di tali soggetti, ve ne sono 8 con diploma di laurea. La Commissione ha pertanto individuato il voto di laurea per ognuno di essi, assegnato il relativo punteggio e proceduto alla media, pervenendo al risultato di 9, non potendo tutti e otto vantare il voto massimo di laurea.

4.4. Quanto poi alla pretesa di parte appellante di avere più di un geologo, e di meritare dunque 8 punti anziché 6, anche in tal caso occorre fare riferimento all’offerta come in concreto articolata: dalla stessa si evince la presenza di un solo geologo, per cui correttamente è stato attribuito il punteggio di 6.

5. Per quanto esposto, va respinto il primo motivo dell’appello e del ricorso di primo grado.

     Vanno ora esaminati i restanti motivi del ricorso di primo grado, che il T.A.R. ha dichiarato inammissibili per difetto di interesse.

     Va sul punto condivisa la censura di parte appellante, secondo cui anche a seguito della reiezione del primo motivo di ricorso, permane l’interesse all’esame delle restanti censure.

     Invero, tali censure investono, in radice, l’operato della commissione di gara e i criteri di valutazione da essa fissati, sicché, in caso di accoglimento, deriverebbe al ricorrente il vantaggio strumentale del rinnovo della gara.

6. Con il secondo motivo di appello si ripropone il secondo motivo del ricorso di primo grado, non esaminato dal T.A.R.

     Si lamenta il difetto e l’insufficienza della motivazione, l’eccesso di potere per genericità del bando, della lettera invito e dei criteri determinati dalla commissione, l’arbitrarietà dell’amministrazione, la violazione del giusto procedimento di gara e del principio di imparzialità. Nel dettaglio si osserva che la commissione ha previsto l’assegnazione di 15 punti per i titoli di studio, da un minimo ad un massimo a seconda del voto di laurea, senza chiarire come tale punteggio andava ripartito tra i vari partecipanti ad un raggruppamento temporaneo.

     Inoltre sarebbe illegittimo attribuire un mero punteggio numerico alle componenti della offerta senza una ulteriore motivazione specifica.

6.1. Il mezzo è infondato.

     Come già osservato nel par. 4.1. e nel par. 4.2., il bando di gara si è limitato ad indicare i tre elementi di valutazione dell’offerta e il relativo punteggio massimo.

     La lettera invito, a sua volta, ha specificato che il criterio del merito tecnico sarebbe stato individuato in relazione agli elementi di cui all’art. 14, comma 1, lettere b), c), d), e), D.Lgs. n. 157/1995 (pag. 3 della lettera invito).

     Lo <<schema per la formulazione dell’offerta>> allegato alla lettera invito, con riferimento al merito tecnico chiede l’indicazione degli elementi per la dimostrazione della capacità tecnica di cui all’art. 14, D.Lgs. n. 157/1995. In particolare, per quel che qui interessa, era richiesta l’indicazione (con puntuale e testuale richiamo all’art. 14, lett. b), D.Lgs. n. 157/1995) di: <<elenco dei titoli di studio e professionali dei prestatori di servizio e/o dei dirigenti dell’impresa concorrente nonché dei responsabili che saranno utilizzati, in caso di aggiudicazione, per la prestazione del servizio>>.

     Essendo stato richiamato l’art. 14, lett. b), D.Lgs. n. 157/1995, senza ulteriori specificazioni, risulta in maniera chiara e non equivoca che sarebbero stati valutati i titoli di studio di tutti i soggetti indicati nel citato art. 14, lett. b), vale a dire: i prestatori del servizi, i dirigenti dell’impresa concorrente, i soggetti da utilizzare per la prestazione del servizio in caso di aggiudicazione.

     I concorrenti avevano l’onere di indicare i titoli di studio di tutti tali soggetti, ed erano resi edotti che i titoli di studio sarebbero stati valutati con riguardo a tutti tali soggetti.

     Posto che la commissione ha specificato tale elemento – come poteva, avendone ricevuto facoltà dalla lettera invito – stabilendo il punteggio massimo di 15 per il diploma di laurea, e indicando il punteggio da assegnare da 0 a 15 a seconda del voto di laurea, era anche chiaro il modus procedendi da seguire:

individuare tutti i soggetti di cui all’art. 14, lett. b), D.Lgs. n. 157/1995 muniti di laurea;

individuare il voto di laurea da ciascuno conseguito e attribuire a ciascuno un punteggio tra 0 e 15;

procedere alla media, vale a dire sommare i punteggi di ciascun soggetto e dividere la somma per il numero dei soggetti;

il risultato così conseguito era il punteggio da assegnare per tale elemento.

     Deve dunque escludersi che vi sia stata genericità e indeterminatezza del criterio di assegnazione del punteggio per i titoli di studio.

6.2. Va respinta anche la seconda parte della censura con cui si lamenta l’insufficienza del solo punteggio numerico.

     Il solo punteggio numerico può essere ritenuto una sufficiente motivazione in relazione agli elementi di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa quando i criteri prefissati di valutazione siano, come sono nel caso di specie, estremamente dettagliati, sicché anche il solo punteggio numerico, di cui sono prestabiliti il minimo e il massimo, è idoneo a dimostrare la logicità e congruità del giudizio tecnico. Non senza considerare che l’obbligo di motivazione è imposto dall’art. 3, L. n. 241/1990, per i provvedimenti, vale a dire gli atti finali del procedimento, e non anche per gli atti preparatori, quali gli atti di giudizio.

7. Con il terzo motivo di appello viene riproposto il terzo motivo del ricorso di primo grado. Si lamenta il difetto di motivazione e l’eccesso di potere per genericità di bando, lettera invito e criteri fissati dalla commissione. In particolare, sarebbero illogici i punteggi assegnati per le voci relative alle caratteristiche qualitative metodologiche e tecniche.

     Il mezzo impinge nel merito delle valutazioni riservate all’amministrazione e come tale è inammissibile.

8. Con il quarto motivo di appello viene riproposto il quarto motivo del ricorso di primo grado.

     Si lamenta che i criteri di valutazione prefissati dalla commissione non sono stati resi pubblici; che i criteri fissati dalla commissione non sarebbero una specificazione degli elementi di valutazione, ma una loro inammissibile integrazione.

     Ancora, sarebbero illogici i criteri relativi al merito tecnico, il punteggio previsto per il numero dei dipendenti, il punteggio previsto per hardware e software.

     Ancora, l’offerta economicamente più vantaggiosa avrebbe dovuto essere determinata con il metodo del confronto a coppie.

     Infine, la commissione avrebbe dovuto verificare il numero di pagine delle relazioni di offerta, che non poteva essere superiore a venti a pena di esclusione.

8.1. Il mezzo è infondato.

     La commissione era solo tenuta a fissare i criteri di valutazione delle offerte prima della loro apertura, ma non era tenuto a farlo in seduta pubblica.

     Inoltre la commissione aveva il potere in virtù di bando e lettera invito di specificare i criteri di valutazione, come ha fatto, senza compiere inammissibili integrazioni.

     Le censure di illogicità dei criteri e punteggi impingono il merito delle scelte dell’amministrazione e sono pertanto inammissibili.

     E’ inammissibile, perché indimostrata, la censura secondo cui la commissione avrebbe omesso di verificare il numero di pagine delle relazioni di offerta, né è dimostrato che vi fossero offerte che superassero il limite delle venti pagine.

     Quanto alla censura di violazione dell’art. 64, D:P.R. n. 554/1999, per omesso utilizzo del metodo del confronto a coppie per determinare l’offerta economicamente più vantaggiosa, la stessa è infondata perché la commissione ha seguito i criteri di valutazione delle offerte indicati nel bando e nella lettera invito. Occorreva, se del caso, impugnare la lex specialis di gara sotto tale profilo, ma nel ricorso di primo grado mancano censure in tal senso.

9. Con il quinto motivo di appello si ripropone il quinto motivo del ricorso di primo grado. Si lamenta la violazione dell’art. 70, co. 1, D:P.R. n. 554/1999 e dell’art. 10, co. 1 quater, L. n. 109/1994. Si osserva che in base al citato art. 70 la stazione appaltante doveva verificare il possesso dei requisiti di partecipazione dei concorrenti in applicazione dell’art. 10, L. n. 109/1994. Invece, sarebbe mancata la verifica a campione.

9.1. Il mezzo è infondato.

     L’art. 70, co. 1, D.P.R. n. 554/1999, in relazione alla verifica del possesso dei requisiti dei concorrenti in un appalto di servizi di progettazione, richiama l’art. 10, co. 1 quater, dettato per gli appalti di lavori pubblici, nei limiti della compatibilità.

     E’ perciò da ritenere necessario che vi sia la verifica dei requisiti, ma non anche che si proceda con il metodo del controllo a campione.

10. Con il sesto motivo di appello si ripropone il sesto motivo del ricorso di primo grado. Si lamenta la violazione dell’art. 25, D.Lgs. n. 157/1995 sotto il profilo che sarebbe stato attribuito all’elemento <<prezzo>> un peso notevolmente inferiore (20 punti su 100) rispetto agli altri elementi.

10.1. Il mezzo è infondato.

     Nel criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa l’amministrazione non è tenuta a dare importanza prevalente all’elemento <<prezzo>>, potendo dare priorità ad altri elementi.

11. Con il settimo motivo di appello si ripropone il settimo motivo del ricorso di primo grado. Si lamenta la violazione dell’art. 4, co. 12 bis, D.L. n. 65/1989: sarebbe illegittima la fissazione di un tetto massimo al ribasso, nella misura del 20%, stabilita nella lettera invito.

     La fissazione di un tetto massimo del ribasso, sancita dall’art. 4, co. 12 bis, citato, varrebbe solo per gli appalti di lavori pubblici.

     La censura, a prescindere da ogni valutazione sulla sua fondatezza o meno, è inammissibile perché rivolta contro una prescrizione della lettera invito immediatamente lesiva, essendo volta a imporre un requisito dell’offerta e dunque della partecipazione alla gara. Come tale, la censura avrebbe dovuto essere fatta valere mediante tempestiva impugnazione della lettera invito.

12. Per quanto esposto, l’appello va respinto.

     Le spese di lite possono tuttavia essere compensate in considerazione della complessità delle questioni.

P.Q.M.

     Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.