Consiglio di stato - Sezione V - Decisione 19 febbraio 2003 n. 916

Contratti della Pubblica Amministrazione
Appalti Pubblici - Appalti di Servizi - Revisione prezzi - Legge n. 537/1993 - Regime speciale - Diritto dell'appaltatore alla revisione dei prezzi a prescindere dal limite del 10 % della variazione

FATTO

Con la sentenza appellata veniva respinto il ricorso, proposto dalla Slia s.p.a., in proprio e quale mandataria dell’a.t.i. costituita con l’IGM 1 s.r.l., dinanzi al T.A.R. della Sardegna, inteso ad ottenere l’accertamento del diritto della ricorrente alla revisione del corrispettivo relativo a diversi contratti di appalto stipulati con il Comune di Sassari, ed aventi ad oggetto servizi di pulizia e raccolta e smaltimento di R.S.U., e la conseguente condanna dell’Amministrazione al pagamento degli importi a quel titolo dovuti.

Avverso tale decisione proponeva rituale appello la Slia s.p.a., criticando la correttezza del convincimento, espresso dal T.A.R. a sostegno della pronuncia reiettiva, relativo all’applicabilità dell’art.1664 c.c. ai rapporti controversi e, quindi, all’insussistenza, nel caso di specie, del credito revisionale, in quanto costituito da una variazione dei costi inferiore al 10%, e concludendo per la riforma della sentenza impugnata.

Resisteva il Comune di Sassari, contestando la fondatezza degli argomenti dedotti a sostegno dell’appello e domandandone la reiezione.

Le parti illustravano ulteriormente le loro tesi mediante memorie difensive.

Alla pubblica udienza del 13 dicembre 2002 il ricorso veniva trattenuto in decisione.

DIRITTO

1.- Con il ricorso originario la Slia s.p.a., in proprio e quale mandataria dell’a.t.i. costituita con la IGM 1 s.r.l., domandava l’accertamento del proprio diritto alla revisione dei canoni relativi a diversi contratti di appalto (di servizi di pulizia e di raccolta e smaltimento rifiuti) stipulati con il Comune di Sassari, che aveva negato la sussistenza di quel credito sulla base del rilievo della misura inferiore al 10% dell’incremento dei costi indicato dalla società appaltatrice, e la condanna della predetta Amministrazione al pagamento degli importi a quel titolo dovuti.

IL T.A.R. per la Sardegna respingeva tale pretesa, ritenendo la conformità dell’art.8 del capitolato speciale d’appalto all’art. 6 L. 24 dicembre 1993, n.537 (come modificato dall’art. 44 L. 23 dicembre 1994, n.724), riconoscendo, comunque, l’applicabilità dell’art.1664 c.c. ai rapporti controversi e negando, quindi, la sussistenza del credito azionato, in quanto costituito da un aumento dei costi rientrante nell’alea contrattuale, secondo la disposizione da ultimo citata.

La società appellante critica la correttezza di tale convincimento, sostenendo la nullità della clausola del capitolato speciale difforme dall’art.44 L. n.724/94, che qualifica come norma imperativa e, quindi, inderogabile, affermandosi, quindi, titolare del credito revisionale sulla base dell’anzidetta disposizione ed assumendo, in ogni caso, l’inapplicabilità dell’art.1664 c.c. ai contratti del tipo di quello controverso.

Il Comune appellato difende, invece, la validità dell’art.8 del capitolato speciale e la compatibilità con l’art.44 L. n.724/94 dell’interpretazione offertane e contesta la sussistenza in capo alla controparte del diritto alla revisione dei canoni, deducendo la portata a quel fine ostativa dell’art.1664 c.c..

2.- Così illustrati i termini della questione, si deve, anzitutto, rilevare che le parti hanno lungamente dibattuto circa la nullità dell’art.8 del capitolato speciale, come se dalla validità di tale clausola dipendesse il diritto della società appaltatrice alla revisione dei canoni.

Sennonchè, a ben vedere, quella previsione si limita a sancire la revisione dei prezzi ed a rinviare alla normativa vigente la determinazione dei relativo credito dell’appaltatore; tant’è vero che il Comune ha negato il pagamento delle somme pretese dalla Slia non in virtù della clausola citata, ma sulla base del rilievo della non debenza delle stesse in quanto relative ad una maggiorazione degli oneri inferiore al 10% (con evidente riferimento al disposto dell’art.1664 c.c.), come si ricava chiaramente dalla lettura della motivazione delle delibere G.C. n.143 del 3.3.1999 e n.669 del 4.8.1999, di talchè l’accertamento della sussistenza del credito revisionale nella specie azionato non consegue alla verifica della validità dell’art.8 del capitolato speciale, ma all’esito della diversa indagine circa la disposizione normativa (genericamente richiamata dalla clausola menzionata) applicabile alla fattispecie dedotta in giudizio.

3.- La controversia si risolve, quindi, nella disamina dei rapporti tra l’art. 6 L. n.537/93, che riconosce, senza limiti, il diritto alla revisione periodica dei prezzi nei contratti ad esecuzione periodica o continuativa con le pubbliche amministrazioni, e l’art.1664 c.c., che limita il diritto alla revisione alla misura eccedente il 10% dell’aumento dei costi sopportati dall’appaltatore, sancendo, così, una corrispondente alea contrattuale a carico di quest’ultimo.

Va, in proposito, rilevato che le disposizioni si presentano tra loro antinomiche, nel senso che mentre la prima, invocata dalla ricorrente a sostegno della pretesa creditoria, non contempla alcun limite minimo di incremento dei costi ai fini della costituzione del diritto alla revisione dei prezzi, la seconda riconosce, invece, espressamente il titolo alla modifica delle condizioni economiche del contratto per la sola differenza eccedente la soglia del 10%.

Né vale, di contro, obiettare che l’art.6 L. n.537/93 si limita a sancire il principio dell’obbligatorio inserimento nei contratti ad esecuzione periodica o continuativa con le pubbliche amministrazioni della clausola di revisione dei prezzi, senza ulteriormente definire il contenuto del relativo credito e rimettendo, quindi, alla libera determinazione delle parti contraenti i presupposti costitutivi del diritto, la sua entità e le modalità del suo esercizio, posto che il silenzio della legge circa eventuali limitazioni della misura della revisione dei prezzi e la contestuale attribuzione, in via generale ed incondizionata, all’appaltatore del relativo titolo vanno senz’altro intesi come elementi radicalmente preclusivi della lettura che assegna alla norma un contenuto precettivo compatibile con la riduzione convenzionale dell’entità del credito.

Così chiarito che l’art.6 L. n.537/93 va interpretato come precetto immediatamente attributivo alle imprese appaltatrici del diritto alla revisione dei prezzi senza alcuna limitazione, e, quindi, anche per aumenti di costi inferiori al 10%, resta da risolvere il conflitto di norme sopra illustrato.

La questione è stata recentemente esaminata e risolta da questa Sezione nel senso della prevalenza dell’art.6 L. n.537/93 e della conseguente inapplicabilità ai contratti del tipo di quello in esame dell’art.1664 c.c. (Cons. Stato, Sez. V, 8 maggio 2002, n.2461).

L’identità della fattispecie scrutinata con la decisione citata e l’insussistenza di ragioni, di fatto o di diritto, idonee a mutare il convincimento già espresso impongono di confermare quell’orientamento e di richiamare sinteticamente gli argomenti assunti a suo fondamento.

L’antinomia in esame va, anzitutto, risolta in applicazione del criterio principale che presiede alla soluzione dei conflitti tra norme: quello di specialità.

Non può, in proposito, dubitarsi che l’art.6 L. n.537/93 costituisca norma speciale rispetto all’art.1664 c.c.: mentre, infatti, quest’ultima disposizione risulta diretta a regolare in via generale l’istituto della revisione dei prezzi nei contratti d’appalto, senza ulteriore definizione dei caratteri dei rapporti ai quali si applica, la prima si occupa di disciplinare compiutamente la medesima materia con puntuale riferimento ai contratti ad esecuzione continuativa o periodica con le pubbliche amministrazioni.

Ne consegue che l’art.6 L. n.537/93 detta un regime legale speciale della revisione dei prezzi nei contratti pubblici di appalto di servizi e che, quindi, in applicazione del principio lex specialis derogat generali, la medesima disposizione deve giudicarsi prevalente su quella generale di diritto comune (che diviene, quindi, nella specie, recessiva, ancorchè astrattamente applicabile, in mancanza di diversa specifica disciplina, anche agli appalti pubblici).

Ferme restando le dirimenti considerazioni appena svolte, deve rilevarsi che altre ragioni militano a favore della tesi dell’inapplicabilità dell’art.1664 c.c. alla fattispecie considerata.

Innanzitutto, la natura pacificamente derogabile del disposto di cui all’art.1664 c.c. e quella, viceversa, imperativa dell’art.6 L. n.537/93 impediscono di integrare il precetto di quest’ultima, che non prevede alcuna alea a carico dell’appaltatore, con l’applicazione di una disposizione che, nella negoziazione privata, potrebbe essere esclusa mediante la previsione pattizia dell’eliminazione di ogni rischio per l’esecutore dell’opera, e che diverrebbe obbligatoria, per via interpretativa, nei contratti con le pubbliche amministrazioni, ancorchè la disposizione direttamente ed inderogabilmente applicabile agli stessi non contempli alcuna, analoga limitazione.

Oltretutto, l’art.1664 c.c. condiziona il diritto alla revisione dei prezzi alla circostanza che le variazioni dei prezzi siano riconducibili a circostanze imprevedibili, mentre l’art.6 L. n.537/93 si limita a sancire il titolo all’adeguamento del corrispettivo per il solo effetto dell’aumento dei costi, senza alcuna ulteriore definizione delle sue cause, di talchè, anche sotto questo profilo, il regime delineato dalla disposizione codicistica appare contrastante con la disciplina dei contratti pubblici e con la sua finalità, agevolmente ravvisabile nell’intenzione di mantenere inalterato l’equilibrio economico del contratto, per come definito nelle condizioni di aggiudicazione, rendendolo insensibile ad ogni alterazione degli oneri sopportati dall’appaltatore nel corso del rapporto.

Come si vede, il riconoscimento di un’alea nei contratti del tipo di quello in esame va escluso non solo per effetto dell’inapplicabilità agli stessi dell’art.1664 c.c., ma anche sulla base di una lettura della normativa di riferimento coerente con la ratio, appena segnalata, di garantire, senza limite, i contraenti da sopravvenienze idonee a mutare l’assetto di interessi definito all’inizio del rapporto.

4.- Né vale, da ultimo, denunciare l’illegittimità costituzionale, per come prospettata dal Comune appellato, dell’interpretazione sopra offerta dell’art.6 L. n.537/93, in quanto asseritamente determinativa di una disparità di trattamento tra la disciplina degli appalti pubblici di servizi, che esclude la franchigia del 10%, e quella degli appalti pubblici di lavori, che, invece, contempla quell’alea.

La questione è manifestamente infondata alla stregua dei rilievi che seguono.

Posto che dall’esame del brano della memoria dedicato ad illustrare tale eccezione pare evincersi che l’ipotizzata disparità di trattamento sia riferita alla disciplina degli appalti di lavori pubblici, va, innanzitutto, rilevato che, ai sensi dell’art. 26 III comma L. n.109/94, risulta espressamente esclusa l’applicabilità dell’art.1664 I comma c.c. a quel tipo di contratti e che, in ogni caso, il diverso regime di adeguamento del corrispettivo dettato per quelli non consente in alcun modo di riscontrare un’alea del 10% a carico dell’appaltatore, come erroneamente assunto dal Comune.

Ne consegue che, nei riguardi degli appalti di lavori pubblici, non pare configurabile neanche la presupposta diversità di trattamento tra le due situazioni di riferimento.

Quand’anche, tuttavia, l’eccezione si intendesse riferita agli appalti di lavori tra soggetti privati, la stessa andrebbe comunque disattesa in considerazione della oggettiva differenza delle fattispecie difformemente regolate; non solo, o, meglio, non tanto, per la diversità dell’oggetto del contratto (di per sé sufficiente a giustificare una distinta disciplina della revisione dei prezzi), ma, soprattutto, per la diversa natura (pubblica in un caso e privata nell’altro) del committente (certamente idonea a determinare una differente regolamentazione dell’alea).

Ne discende che, con riferimento agli appalti privati, la diversità di regime non appare illogica, risultando, anzi, giustificata dai segnalati diversi elementi dei rapporti contrattuali considerati.

5.- Alla riconosciuta, diretta applicabilità al rapporto controverso dell’art.6 L. n.537/93 consegue, in accoglimento del ricorso, la declaratoria del diritto della Slia s.p.a. alla revisione dei canoni relativi ai contratti dedotti in giudizio e l’obbligo dell’Amministrazione Comunale di Sassari di procedere, con le modalità descritte dai commi IV e VI di tale disposizione, alla determinazione ed alla conseguente corresponsione degli importi dovuti alla Slia s.p.a. per il predetto titolo, senza che possa provvedersi in questa sede, come, invece, richiesto dall’appellante, alla liquidazione del quantum.

6.- Sussistono, da ultimo, giusti motivi per la compensazione tra le parti delle spese processuali di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, in accoglimento del ricorso indicato in epigrafe ed in riforma della decisione appellata, accoglie il ricorso in primo grado della Slia s.p.a nei sensi di cui in motivazione;

Fonte: Consiglio di Stato - La Giustizia Amministrativa