Consiglio di stato - Sezione V - Decisione 31 dicembre 2003 n. 9318

Contratti della Pubblica Amministrazione - Offerte anomale – costo minimo del lavoro – tabelle ministeriali – riduzione – possibilità – limiti e condizioni.

L’impresa appellante era stata esclusa da una gara per l’appalto del servizio di assistenza tutelare e domiciliare in favore dei disabili e degli anziani per anomalia dell’offerta (inosservanza delle tabelle ministeriali sul costo orario minimo del lavoro). Il Consiglio di Stato, confermando la pronuncia di rigetto del Tar Latina, giudica legittima l’esclusione, che non era avvenuta in modo automatico, ma dopo l’esame dell’insufficienza degli sgravi fiscali allegati dall’impresa al fine di giustificare adeguatamente il ribasso proposto. La decisione esamina il rapporto tra l’art. 25, comma 2, decreto legislativo 17 marzo 1995, n.157 e l’art.1, comma 1 legge 7 novembre 2000, n.327 chiarendo che la prima disposizione esclude, a proposito della valutazione dell’anomalia, l’ammissibilità di giustificazioni concernenti elementi i cui valori minimi sono stabiliti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, mentre la seconda impone alle amministrazioni aggiudicatrici uno specifico apprezzamento dell’adeguatezza del valore economico dell’offerta al costo del lavoro, come determinato, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro, sicché la seconda norma costituirebbe una specificazione della prima, nel senso che introduce un parametro certo - le tabelle ministeriali sul costo del lavoro - cui riferire la valutazione di anomalia delle offerte, ma non autorizza l’esclusione automatica di quelle che contengono valori inferiori a quelli minimi. In altri termini, il combinato disposto delle due fonti legislative da un lato non consente l’allegazione di giustificazioni sulla remuneratività dell’offerta riferite alle tariffe sul costo del lavoro, ma dall’altro consente di allegare l’abbattimento del costo orario indicato nelle tabelle in ragione della decurtazione derivante dai benefici previsti da norme di legge e degli altri tipi di oneri ivi indicati.

FATTO

Con la sentenza appellata veniva respinto il ricorso proposto dal P.A.R.S.I.F.A.L., Consorzio di Cooperative Sociali s.r.l. (d’ora innanzi Parsifal), avverso la propria esclusione, disposta dal Comune di Formia all’esito della verifica dell’anomalia dell’offerta del ricorrente, dalla procedura per l’affidamento, per un anno, del servizio di assistenza tutelare e domiciliare in favore dei disabili e degli anziani.

Avverso la predetta decisione proponeva appello il Parsifal, assumendo l’erroneità della pronuncia reiettiva gravata ed invocandone la riforma, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato in primo grado.

Resisteva il Comune di Formia, contestando la fondatezza dell’appello ed invocandone la reiezione.

Non si costituivano, invece, la Cooperativa Solidarietà Sociale, l’a.t.i. "La Speranza – Sollievo – Punto H" e la Società Cooperativa Sociale a r.l. "Un angolo di mondo".

Alla pubblica udienza del 28 ottobre 2003 il ricorso veniva trattenuto in decisione.

DIRITTO

1.- E’ controversa la legittimità dell’esclusione del Consorzio Parsifal dalla procedura di gara indetta dal Comune di Formia per l’affidamento del servizio di assistenza tutelare e domiciliare in favore dei disabili e degli anziani, disposta all’esito della verifica dell’anomalia dell’offerta del ricorrente (contenente il miglior ribasso).

Il Parsifal ha, in particolare, denunciato l’illegittimità della propria esclusione, assumendola viziata dall’erroneo rilievo dell’inderogabilità (e, in ogni caso, della violazione) delle tariffe sul costo orario del lavoro approvate con d.m. 9.3.2001 e dall’omessa attivazione del procedimento di verifica dell’anomalia nei riguardi delle altre cooperative partecipanti, e ne aveva domandato l’annullamento.

Il T.A.R. adìto ha giudicato la contestata esclusione immune da entrambi i vizi denunciati a sostegno del gravame.

L’appellante Parsifal critica la correttezza del convincimento espresso dai primi giudici in ordine ad entrambi i profili contestati con il ricorso originario e ne domanda la riforma.

Il Comune difende, di contro, il giudizio reso dal T.A.R. e la legittimità del proprio operato, invocando la reiezione dell’appello.

2.- il Consorzio contesta, innanzitutto, il giudizio formulato in prima istanza in merito all’inosservanza delle tabelle ministeriali sul costo orario minimo del lavoro della categoria professionale impiegata nei servizi in questione, sostenendo che l’art.1 della legge 7 novembre 2000, n.327 impedisce di disporre l’esclusione automatica delle offerte che contengono un costo del lavoro inferiore a quello determinato con le relative tabelle ministeriali, che, comunque, i valori minimi indicati in queste ultime possono essere validamente ridotti dalle imprese sulla base del computo di benefici dei quali le stesse possono usufruire e, da ultimo, che questi ultimi non sono limitati, come erroneamente ritenuto dai giudici pontini, ai soli sgravi fiscali.

2.1- La questione del presunto carattere automatico dell’esclusione dell’offerta del Parsifal, siccome comprensiva di un costo orario del lavoro inferiore a quello indicato nelle tabelle ministeriali, impone una sintetica ricognizione dei rapporti tra l’art.25, comma 2, decreto legislativo 17 marzo 1995, n.157 e l’art.1, comma 1 legge 7 novembre 2000, n.327.

La prima disposizione esclude, a proposito della valutazione dell’anomalia, l’ammissibilità di giustificazioni concernenti elementi i cui valori minimi sono stabiliti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, mentre la seconda impone alle amministrazioni aggiudicatrici uno specifico apprezzamento dell’adeguatezza del valore economico dell’offerta al costo del lavoro, come determinato, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro.

La seconda norma si risolve, a ben vedere, in una specificazione della prima, nel senso che introduce un parametro certo - le tabelle ministeriali sul costo del lavoro - cui riferire la valutazione di anomalia delle offerte, ma non nel senso di autorizzare l’esclusione automatica di quelle che contengono valori inferiori a quelli minimi, quanto in quello di impedire l’allegazione di giustificazioni sulla remuneratività dell’offerta riferite alle tariffe sul costo del lavoro e di precludere alle amministrazioni di tenere conto di quelle eventualmente prodotte.

Tale disciplina, evidentemente preordinata ad assicurare un’ulteriore forma di tutela del lavoro, oltre che a garantire, sotto tale peculiare profilo, l’affidabilità delle imprese selezionate per l’esecuzione di appalti pubblici, non consente, quindi, l’esclusione automatica delle offerte violative dei costi orari minimi del lavoro, ma neanche permette di allegare giustificazioni su questo aspetto dell’offerta a sostegno della sua serietà, imponendo alle amministrazioni di concertare l’analisi di quest’ultima sugli altri profili delle sospette condizioni di contratto proposte dall’impresa interessata (con conseguete incidenza negativa, sulla valutazione complessiva, dell’inosservanza degli oneri minimi prescritti da norme vincolati).

Così ricostruito il quadro normativo di riferimento, è sufficiente rilevare che la Commissione, in coerenza con le regole di condotta appena delineate, non ha provveduto all’esclusione automatica dell’offerta del Parsifal, ma, dopo aver riscontrato la violazione dei valori minimi del costo del lavoro, ha correttamente evitato di apprezzare le giustificazioni riferite a tale elemento dell’offerta, in applicazione del disposto di cui all’art.25, comma 2, d. lgs. n. 157/95, ed ha negato l’affidabilità di quest’ultima sulla base del rilievo dell’omessa allegazione degli altri elementi indicati dalla disposizione menzionata quali indici della valutazione dell’anomalia (come si ricava dall’esame del dato testuale della motivazione dell’esclusione).

La critica circa l’avvenuta esclusione automatica dell’offerta della ricorrente si rivela, quindi, destituita di fondamento anche in punto di fatto.

2.2- L’appellante censura, inoltre, la statuizione gravata là dove si è ritenuto che, anche computando i benefici allegati dal Consorzio, si perviene ad un costo orario ancora sensibilmente inferiore a quello stabilito nelle tabelle ministeriali.

Assume, al riguardo, il Parsifal l’erroneità della limitazione dei benefici utilmente computabili nella determinazione del costo del lavoro ai soli sgravi fiscali e non anche ad altre voci che consentono all’impresa l’abbattimento dell’onere in questione.

Premesso che l’art.2 del d.m. 9 marzo 2001 (contenente le tabelle in questione) consente espressamente l’abbattimento del costo orario indicato nelle tabelle in ragione della decurtazione dei benefici previsti da norme di legge e degli altri tipi di oneri ivi indicati e che, quindi, non appare dubitabile la compatibilità con le tariffe ministeriali di costi inferiori a quelli lì stabiliti, purchè determinati in coerenza con la richiamata disciplina regolamentare, si osserva che il Consorzio ricorrente, nella nota del 4 aprile 2002, si è limitato ad addurre, quale unica giustificazione relativa al costo del lavoro, la possibilità per la Cooperativa Sociale "Un angolo di mondo", indicata dal Consorzio come gestore dei servizi di assistenza, di beneficiare degli sgravi fiscali di cui all’art.44 della legge n.448/2001, allegando, poi, quattro prospetti di computo del costo orario di un dipendente assunto al quarto livello del CCNL delle cooperative del settore socio-assistenziale-sanitario-educativo (redatti da altrettanti studi professionali di consulenti del lavoro).

Ora, escluso che il computo del solo beneficio degli sgravi fiscali utilizzabili dalla Cooperativa "Un angolo di mondo" serva a ricondurre il costo offerto dal Consorzio a quello stabilito dal Ministero del Lavoro per la categoria professionale di riferimento, si deve rilevare che la mera allegazione di prospetti sintetici del costo del lavoro, contenenti la sola scomposizione delle sue diverse voci retributive e previdenziali, non vale a documentare il rispetto delle tariffe ministeriali, in difetto della necessaria, puntuale allegazione degli oneri e dei benefici catalogati all’art.2 d.m. 9 marzo 2001 come idonei a consentire la "deroga" ai valori minimi indicati nelle tabelle.

In mancanza dell’assolvimento di tale onere probatorio, certamente gravante sull’impresa che intende dimostrare l’osservanza della disciplina regolamentare sul costo del lavoro, si rivela del tutto corretta, in quanto vincolata dalla normativa di riferimento, la valutazione circa la difformità da quest’ultima dei valori offerti dal Consorzio Parsifal ed in merito, quindi, alla non computabilità delle relative giustificazioni ai fini della verifica della remuneratività dell’offerta esaminata (priva, per le residue voci, di apprezzabile sostegno).

3.- Con il secondo motivo, il Consorzio appellante ribadisce la doglianza in merito all’omessa attivazione del procedimento di verifica dell’anomalia nei riguardi delle offerte della altre concorrenti (anch’esse violative del costo del lavoro indicato nelle tabelle del Ministero del lavoro).

La censura si rivela improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.

Essendo stato legittimamente escluso dalla gara, per come appena rilevato, il Parsifal risulta, infatti, privo di qualsiasi titolo, sostanziale o processuale, a contestare lo svolgimento e gli esiti di una procedura alla quale è rimasto, oramai definitivamente, estraneo.

Quand’anche si intendesse esaminare nel merito la censura, si perverrebbe, comunque, alle medesime conclusioni reiettive.

Basti, in proposito, rilevare che, mentre l’art.1, comma 4, legge n.327/2000 stabilisce una presunzione di anomalia, integrando così la disciplina dell’art.25 d.lgs. n.157/95, delle "offerte che si discostino in modo evidente dai parametri di cui ai commi 1, 2 e 3", nel caso di specie gli scostamenti rispetto alle tabelle ministeriali registrabili a carico delle altre due cooperative partecipanti (le cui offerte non superavano, tuttavia, la soglia di anomalia, secondo la disciplina di gara) si aggirano intorno al 10%, a fronte di uno scarto di circa il 30% dei costi offerti dal Parsifal, sicchè non pare configurabile quell’evidenza nella difformità dei valori economici alla quale la disposizione invocata dallo stesso appellante condiziona la qualificazione legale dell’offerta come anomala e la sua soggezione al procedimento di analisi di cui all’art.25 d. lgs. cit.

4.- Alle considerazioni che precedono conseguono la reiezione dell’appello e la conferma della decisione gravata.

5.- Sussistono, nondimeno, ragioni di equità per la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, respinge il ricorso indicato in epigrafe e compensa le spese processuali.

Fonte: Consiglio di Stato - La Giustizia Amministrativa