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Consiglio di
Stato, V, 10 febbraio 2004, n. 483
Contratti della
Pubblica Amministrazione - Scelta del contraente
Circa
la motivazione del rigetto delle giustificazioni sull’anomalia
dell’offerta per ritenuto “sforamento” dei minimi salariali.
Ritenuto e
considerato in fatto e in diritto quanto segue:
Il Comune di
Terracina impugna la sentenza indicata in epigrafe con cui è stato
accolto il ricorso proposto in primo grado dalla Cooperativa Sociale e
di Volontariato "Emmaus" per l’annullamento della
deliberazione della Giunta Comunale di Terracina n. 18 del 9 gennaio
1997 con cui, previa approvazione dei verbali di gara, è stato
aggiudicato alla Cooperativa "Insieme" l’appalto per il
servizio di assistenza domiciliare per anziani, adulti colpiti da
malattie croniche, aids ed ospiti della comunità alloggio .
La Cooperativa
ricorrente in primo grado, che era una delle due concorrenti unitamente
alla Cooperativa "Insieme" poi risultata aggiudicataria, era
stata esclusa per l’inosservanza delle retribuzioni previste dal
contratto collettivo di lavoro per i dipendenti o soci della Cooperativa
ed, inoltre, perché era iscritta contemporaneamente alle tipologie A e
B dell’Albo regionale delle cooperative sociali senza che ricorresse
nella specie il necessario collegamento delle attività contemplate
nelle due diverse categorie per l’ottimale prestazione del servizio
richiesto nel bando di gara (cfr. verbale del 27 dicembre 1996 della
Commissione di gara).
La decisione
appellata, dopo aver respinto due eccezioni preliminari con cui l’Amministrazione
intimata aveva rilevato la tardività del ricorso e la sua
inammissibilità, ha ritenuto fondata la censura di difetto di
motivazione in ordine al mancato rispetto dei livelli retributivi
previsti negli accordi collettivi di settore per i dipendenti e soci
delle cooperative sociali. E’ stata, altresì, accolta la censura
diretta ad affermare la possibilità di partecipazione alle gare
pubbliche anche delle cooperative iscritte in entrambe le sezioni dell’Albo
Regionale ("A" riservata alle cooperative che gestiscono
servizi socio-sanitari ed educativi e "B" in cui sono iscritte
le cooperative che svolgono attività diverse, agricole, industriali,
commerciali, di formazione professionale o di servizi, finalizzate all’inserimento
lavorativo di persone svantaggiate).
Ritiene il
Collegio che la decisione appellata possa essere confermata in questa
sede perché resiste, con le precisazioni che seguono,alle censure
proposte con l’atto di appello del Comune di Terracina .
Deve essere
disattesa in primo luogo la eccezione di inammissibilità, riproposta
dall’Amministrazione appellante, del ricorso di primo grado perché
non sarebbe stata tempestivamente impugnata la aggiudicazione
provvisoria disposta con verbale del 27 dicembre 1996 essendo stata
impugnata con l’atto introduttivo la sola aggiudicazione definitiva
effettuata con la deliberazione n. 18 del 9 gennaio 1997 della Giunta
Comunale. Ha affermato in proposito il primo giudice, in linea con
orientamenti giurisprudenziali pacifici,che l’impugnazione dell’atto
finale del procedimento concorsuale di affidamento di un servizio è
ammissibile senza che assuma alcun rilievo l’impugnazione di atti
compiuti nel corso del procedimento .
Appare
convincente anche la giustificazione resa nella sentenza qui in esame
circa l’accoglimento del vizio di difetto di motivazione del
provvedimento di esclusione della Cooperativa attuale appellata sul
punto del mancato rispetto dei minimi retributivi previsti dagli accordi
collettivi di settore. In effetti ai chiarimenti richiesti dal Comune di
Terracina con nota del 23 dicembre 1996 n. 40266 la Cooperativa "Emmaus"
ha risposto il giorno successivo, con nota del 24 dicembre 1996 n. 22,
allegando un prospetto redatto da un consulente del lavoro che forniva
gli elementi richiesti. Tuttavia la deliberazione impugnata in primo
grado sullo specifico punto si è limitata ad affermare il "mancato
rispetto del livello retributivo minimo previsto dal C.C.L. per i
dipendenti o soci della cooperativa"senza dare alcuna
giustificazione delle ragioni che non consentivano di accogliere le
precisazioni della Cooperativa "Emmaus". E’ evidente il
difetto di motivazione né in alcun modo possono sopperire le
argomentazioni svolte ripetutamente negli atti difensivi de Comune: l’atto
impugnato è sul punto carente di ogni motivazione.
Prima di
esaminare il secondo motivo di appello ritiene utile il Collegio
premettere che dagli atti di causa risulta che la Cooperativa attuale
appellata era effettivamente iscritta presso la Prefettura di Frosinone
sia nel registro delle Cooperative di produzione e lavoro, con il n.
279, che nella apposita sezione della cooperazione sociale del predetto
registro con il n. 5 (cfr. nota n.140/1° sett/ 2° sez. del 4 ottobre
1996 della Prefettura di Frosinone). Perdono vigore quindi le difese
della stessa Cooperativa dirette a contestare il possesso della duplice
iscrizione al momento di svolgimento della gara (parte finale della
memoria del 13 ottobre 2003) e, quindi, della sussistenza del
presupposto di fatto per procedere alla esclusione. Rimane perciò da
verificare se nel caso di specie fosse ammissibile la partecipazione
alla gara da parte di una cooperativa dotata della doppia iscrizione sul
presupposto della carenza del collegamento funzionale tra il servizio
oggetto dell’appalto e l’attività ricompresa in entrambe le
categorie di iscrizione nel registro prefettizio .
La statuizione
positiva della decisione appellata resiste alle censure svolte nell’appello
sia perché il capitolato speciale (art.17) tra i requisiti di
ammissione si era limitato a chiedere l’iscrizione nel registro
prefettizio senza esplicitare la necessità di una iscrizione limitata
ad una delle due categorie "A" e B" (anche se a ben
vedere tale censura non è contenuta nell’atto introduttivo del
giudizio e la decisione del primo giudice rimane ferma per l’omessa
formulazione nell’appello di uno specifico mezzo di impugnazione) ed,
in particolare, e l’argomento è per il Collegio decisivo, perché il
disposto della legge regionale del Lazio n.24 del 27 giugno 1996,che
disciplina l’attività delle cooperative sociali,non contiene alcun
espresso divieto o limite della iscrizione in una o più categorie di
iscrizione all’albo riconoscendo perciò il diritto delle cooperative
ad ottenere se in possesso dei requisiti richiesti anche una iscrizione
duplice con tutti gli effetti consequenziali in ordine alle attività
che in concreto le stesse cooperative sono abilitate a svolgere. Non
valgono in contrario le osservazioni, pur articolate, con cui la difesa
comunale nella memoria del 16 ottobre 2003 presentata per l’udienza di
discussione, tenta di dimostrare che la legge qui richiamata si fonda su
un impianto che presuppone la distinzione delle due categorie di
cooperative.
In effetti la
disciplina delle due tipologie, essendo diversi i fini perseguiti, è
distinta nel testo della legge regionale in questione manca però, ed è
questo invece l’aspetto essenziale ad avviso del Collegio, una
disposizione limitativa delle attività consentite ai soggetti della
cooperazione disposizione che,restringendo in modo incisivo e puntuale
la capacità giuridica di tali soggetti,non può che essere espressa .
L’appello va,
pertanto, respinto mentre le spese seguono la soccombenza e vengono
liquidate come in dispositivo.
PQM
Il Consiglio di
Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente
pronunciando sul ricorso in appello di cui in epigrafe lo rigetta con
conferma della sentenza appellata.
Condanna il
Comune di Terracina al pagamento di spese competenze ed onorari di
giudizio che liquida in complessivi € 3.000 (tremila) a favore della
Cooperativa Sociale e di Volontariato " Emmaus" a r.l..
Fonte:
Consiglio di Stato - La Giustizia Amministrativa
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